II SA/Gd 829/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędzia WSA Jolanta Górska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 9 maja 2003 r., nr [...] w przedmiocie rozbudowy instalacji gazowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta G. z dnia 20 marca 2003 r., nr [...], 2. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 20 marca 2003 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, 51 ust. 4, 80 ust. 2 pkt 1, 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nakazał inwestorowi A. M. przedłożenie wymienionych w tejże decyzji, w terminie do 23 czerwca 2003 r., dokumentów. W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku przeprowadzonej w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ulicy [...] w G. wizji lokalnej ustalono, iż w lokalu tym zostały przeprowadzone roboty budowlane związane z modernizacją instalacji gazowej. Roboty te wykonano na podstawie dokumentacji zatwierdzonej przy pozwoleniu na budowę z dnia 23 sierpnia 2002 r. Jak podał organ, zgodnie z oświadczeniem inwestora roboty budowlane objęte pozwoleniem rozpoczęto w dniu 25 września 2002 r. Decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 23 sierpnia 2002 r. miała się uprawomocnić w dniu 28 września 2002 r. Tak więc, zdaniem organu, roboty budowlane związane z rozbudową wewnętrznej instalacji bazowej w mieszkaniu nr [...] przy ulicy [...] w G., zostały przeprowadzone samowolnie. W sytuacji wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, stosuje się odpowiednio art. 51 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy, który zobowiązuje właściwy organ do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu od powyższej decyzji G. Ś. wniosła o zawieszenie postępowania administracyjnego toczącego się w niniejszej sprawie oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia toczącego się w tej samej sprawie wcześniej wszczętego postępowania administracyjnego, będącego aktualnie na etapie skargi przez sądem administracyjnym. W uzasadnieniu odwołująca podała, że w dniu 23 sierpnia 2002 r. wydana została decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca A. M. pozwolenia na remont i rozbudowę wewnętrznej instalacji gazowej w mieszkanku nr [...] przy ulicy [..] w G. Od powyższej decyzji złożyła odwołanie, na skutek którego – w dniu 19 listopada 2002 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Na powyższą decyzję Wojewody skargę do sądu złożył A. M., jednak nie została ona jeszcze rozpatrzona przez sąd. Jednocześnie wszczęte zostało postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na remont i rozbudowę wewnętrznej instalacji gazowej. Zdaniem odwołującej, nie mogą się toczyć w tej samej sprawie dwa odrębne postępowania administracyjne, gdyż jest to sprzeczne z przepisami K.p.a. Po rozpatrzeniu niniejszego odwołania decyzją z dnia 9 maja 2003 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż inwestor A. M. wykonał w lokalu nr [..] przy ulicy [...] w G. nowe przyłącza gazu, belkę przyłączeniową pod licznik razowy oraz rozprowadził instalację pod urządzenia odbiorcze: kuchnię gazową i piec gazowy. Zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, powyższe roboty budowlane można było wykonać jedynie po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę. Prezydent Miasta decyzją z dnia 23 sierpnia 2002 r. zatwierdził projekt budowlany inwestora i udzielił mu pozwolenia na remont i rozbudowę przedmiotowej instalacji gazowej, jednakże inwestor wykonał powyższe roboty zanim decyzja stała się ostateczna. W postępowaniu odwoławczym powyższa decyzja Prezydenta Miasta została uchylona i przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zatem, jak podał organ odwoławczy, w takim przypadku zastosowanie znajdują przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zobowiązujące organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Takie też rozstrzygnięcie w pełni zasadnie zostało podjęte przez organ pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy podał, iż dotyczą one postępowania przed organem administracji architektoniczno-budowlanej i nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Brak jest też podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego, gdyż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania decyzji. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że skarga, o której pisze odwołująca dotyczy decyzji wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie A. M. podkreślił, że nie wykonał samowolnie robót budowlanych związanych z modernizacją instalacji gazowej, gdyż otrzymał stosowną decyzję zezwalającą na powyższe roboty, która uprawomocniła się w dniu 6 września 2002 r. Zdaniem skarżącego, w toku niniejszego postępowania organy administracji uchybiły zasadzie terminowego załatwiania spraw administracyjnych. Nadto, w jego ocenie, na skutek opieszałości i braku kompetencji urzędników, nie może zamieszkać w mieszkaniu, ponosząc przez cały czas związane z tym koszty. Podkreślił, iż powszechne jest remontowanie instalacji przez współlokatorów budynku przy ulicy [...] bez wymaganych prawem decyzji, a w jego przypadku, gdy dopełnił wszystkich wymaganych prawem formalności – dodatkowo posądzany jest o samowolę budowlaną i ponosi skutki błędnych decyzji urzędników. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych, gdyż zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Na wstępie należy jednak wyjaśnić skarżącemu, że zgodnie z treścią art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jednol. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Stosownie do art. 3 pkt 12 powołanej wyżej ustawy przez pozwolenie na budowę należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (montaż, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego). Zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. decyzją ostateczną jest decyzja, od której nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji. W szczególności przymiot ostateczności będzie miała decyzja administracyjna, od której strony nie wniosły odwołania w terminie i termin ten nie został im przywrócony oraz decyzja wydana przez organ odwoławczy w wyniku rozpatrzenia odwołania. Wybudowanie obiektu budowlanego albo jego budowa prowadzona bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (zgłoszenia, bądź pomimo sprzeciwu właściwego organu) jest samowolą budowlaną i podlega sankcji rozbiórki z art. 48, polegającej na obligatoryjnym nakazie rozbiórki takiego obiektu. Samowolą budowlaną jest również prowadzenie lub wykonanie bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (zgłoszenia, bądź pomimo sprzeciwu właściwego organu) robót budowlanych innych niż budowa, a wymagających pozwolenia (lub zgłoszenia). Podlegają one procedurze zawartej w art. 50 i 51 ustawy. Podjęcie robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest więc działaniem bezprawnym, dokonywanym na wyłączne ryzyko inwestora, który powinien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z nieuzyskania decyzji akceptującej jego działanie inwestycyjne. Przedstawione wyżej rozważania miały na celu wskazanie skarżącemu, że wykonywane przez niego roboty budowlane polegające na remoncie instalacji gazowej, który zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wymagał uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, rozpoczęte przed uzyskaniem przymiotu ostateczności tej decyzji, stanowiły działanie niezgodne z prawem i okoliczność ta upoważniała organy nadzoru budowlanego do zastosowania trybu postępowania wynikającego z art. 50 i 51 tej ustawy. Jednakże, w ocenie Sądu, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 20 marca 2003 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego w G. wydane zostały z naruszeniem prawa. Podstawę nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. W oparciu o tą podstawę prawną Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. zobowiązał inwestora – A. M. – w związku z prowadzeniem przez niego robót budowlanych związanych z rozbudową wewnętrznej instalacji gazowej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę – do dostarczenia w określonym terminie dokumentów w postaci inwentaryzacji wykonanych robót, orzeczenia technicznego, stanowiącego opis i ocenę prawidłowości wykonanych robót, opinii kominiarskiej oraz protokołu odbioru wykonanej instalacji gazowej przez gestora sieci. Odnosząc się do powyższej kwestii wskazać należy, iż możliwość żądania przez organy nadzoru budowlanego informacji i udostępnienia dokumentów (m.in.) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego, uregulowana została w art. 81c ustawy Prawo budowlane. Na jego podstawie organ administracji budowlanej, w drodze postanowienia, może nałożyć obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów. Art. 51 Prawa budowlanego nie stanowi takiej podstawy. Zgodnie z jego brzmieniem nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia tychże dokumentów nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotowe dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego, nakładając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane na inwestora obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, naruszyły zarówno art. 51, jak i art. 81c ustawy Praw budowlane. Skutkiem tego naruszenia będzie brak możliwości wydania przez organy nadzoru budowlanego decyzji merytorycznej w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlanego. Dopiero bowiem po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz i ocen organ nadzoru budowlanego w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane albo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji wydadzą decyzję administracyjną stosownej treści, uwzględniając powyższe rozważania odnoszące się do treści art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 81c ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie, na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd określił w wyroku, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogą być wykonane. W ocenie Sądu, wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 cytowanej ustawy odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, że jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie decyzja o zobowiązaniu do dostarczenia w określonym terminie stosownych dokumentów podlega wykonaniu, zatem istnieją podstawy, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku. AR