II SA/Gd 829/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 września 2007 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 16 marca 2007 r., nr [...], 2. określa, że wymienione decyzje w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. J. kwotę 500,- (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 września 2007 r. Nr [...] - utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 16 marca 2007 r. Nr [...] którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie płyty gnojowej do składowania obornika o pow. 130 m2, zbiornika na gnojowicę o pojemności 100 m3, obory na 40 sztuk bydła oraz stajni na 12 sztuk koni na działkach Nr [...] i [...] w miejscowości K. gmina K. - domagając się ich uchylenia. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ: Wójt Gminy, po ponownym rozpatrzeniu wniosku Z. K., decyzją z dnia 16 marca 2007 r. ustalił warunki zabudowy dla wskazanej powyżej inwestycji. Organ administracji ustalił, iż planowane zamierzenie znajduje się na terenie gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji uznał, że w rozpatrywanym przypadku spełnione są przesłanki, o których mowa wart. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem brak jest powodów do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W złożonym odwołaniu z dnia 29 czerwca 2007 r. B. J. zakwestionowała przedmiotową decyzję i stwierdziła, że narusza ona przepisy ustawy Prawo budowlane, ustawy o ochronie zabytków i ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto odwołująca się nie wyraziła zgody na gromadzenie obok zabytku ścieków gnojowych i transportowanie ich wokół jej nieruchomości. Wyraziła pogląd, że obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest usytuowanie płyty gnojowej wyłącznie w miejscu gdzie nakazuje prawo tj. obok zabudowań gospodarskich rolnika, a nie zabytkowego parku. Rozpatrując przedmiotową sprawę w trybie nadzoru instancyjnego, po przywróceniu wnioskodawczyni terminu do wniesienia odwołania postanowieniem z dnia 19 września 2007 r., Kolegium wskazało, iż w świetle obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wykonawczych brak jest podstaw do uznania, że decyzja organu I instancji narusza prawo. Przedmiotowa decyzja została wydana w warunkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o przepisy przywołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61) oraz w oparciu o analizę stanu istniejącego, która obejmuje tzw. obszar analizowany wyznaczony w celu sprawdzenia funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W szczególności chodziło o zbadanie czy teren ma dostęp do drogi publicznej, czy istnieje odpowiednie uzbrojenie terenu, a także czy sąsiednie działki są zabudowane. Kolegium podniosło, iż obowiązek takiej analizy wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Z dokonanej analizy (przedstawionej w załączniku graficznym i opisowym) wynika, że zostały spełnione warunki (przesłanki), o których mowa w pkt 1- 5, ust. 1, art. 61 ustawy. Planowana inwestycja jak również zabudowa terenu sąsiedniego (np. działka Nr [...]) jest wystarczające dla określenia wymagań dotyczących projektowanego zamiaru w tym także w zakresie kontynuacji funkcji wynikającej z prowadzonego gospodarstwa rolnego. Kolegium wskazało, iż teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Dla przedmiotowego terenu nie ma przewidzianych zadań samorządowych i rządowych tj. inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym. Teren przeznaczony pod inwestycję nie wymaga zgody na wyłączenie z użytkowania rolnego w trybie uchwalenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego. W kwestii uprawnień właściciela Kolegium wyjaśniło, że art. 63 ustawy stanowi o szczególnym charakterze decyzji o warunkach zabudowy. Może, bowiem być wydana jednocześnie więcej niż jednej osobie (wnioskodawcy), a ponadto nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja ta nie uprawnia do podjęcia robót budowlanych, wiąże jednak organ wydający pozwolenie na budowę. Dlatego decyzji tej przypisuje się w utrwalonym orzecznictwie sądowym charakter promesy udzielonej inwestorowi przez właściwy organ, czyli przyrzeczenia, że ustalone w niej warunki przesądzą o treści pozwolenia na budowę. Kolegium podkreśliło, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie warunkują wydania decyzji o warunkach zabudowy uzyskaniem zgody właścicieli nieruchomości na której jest planowana inwestycja czy też nieruchomości sąsiednich, a zatem problem uprawnień właściciela do terenu nie ma w postępowaniu o ustalenie takich warunków żadnego znaczenia. Następnym etapem procesu inwestycyjnego będzie uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego. Sprawy te nie należą jednak do właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych. Oceniając przedmiotową sprawę lokalizacji płyty obornikowej i zbiornika bezodpływowego na gnojówkę na działkach Nr [...] i [...] w m. K. w związku z zarzutami odwołania, Kolegium stwierdziło, że działki Nr [...] i [...] przeznaczone są wyłącznie pod funkcję rolniczą. Płyta obornikowa i zbiornik na gnojówkę ściśle związany jest z produkcja rolną i nie zmienia przeznaczenia gruntu. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi są grunty pod urządzeniami służącymi wyłącznie do produkcji rolniczej. Działki Nr [...] i [...] wchodzą w skład gospodarstwa rolnego inwestora. Nie można więc przyjąć, że park i sąsiadujący z gruntami rolnymi uniemożliwia wykorzystywanie rolnicze gruntów sąsiednich z tym parkiem. Organ odwoławczy podkreślił, że przepisy prawa budowlanego a także jego przepisy wykonawcze (dotyczące warunków technicznych) nie stanowią podstawy do ustalenia warunków zabudowy, a jedynie służą do sporządzenia dokumentacji projektowej i uzyskania pozwolenia na budowę. W obowiązujących z kolei przepisach dotyczących ochrony środowiska, postępowanie o oddziaływaniu na środowisko prowadzi się jako odrębne i niezależne postępowanie administracyjne, nie związane z ustaleniami warunków zabudowy. Żądanie, dotyczące ustanowienia strefy ochronnej wokół parku, powinno być skierowane (odrębnie) bezpośrednio do Wójta Gminy - z pełną świadomością skutków ewentualnych odszkodowań dla właścicieli gruntów sąsiednich, które ponosić będzie właściciel parku (odwołująca się). Zdaniem Kolegium, żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o czym wcześniej wspomniano, nie daje uprawnień właścicielowi sąsiedniej nieruchomości do wyrażenia zgody na sposób wykorzystywania sąsiedniego terenu. Kolegium podkreśliło także, że przedmiotem inwestycji jest płyta obornikowa i bezodpływowy zbiornik na gnojowicę. W związku z tym zarzut odprowadzania wód opadowych bezpośrednio do gruntu jest w ocenie Kolegium zarzutem chybionym. Problem ten można zbadać w fazie opracowania projektu budowlanego i takie prawo mają wszystkie strony postępowania. Odnośnie braku zgody odwołującej się na transportowanie gnojowicy wokół parku" Kolegium stwierdziło, że zakaz taki może strona wyłącznie realizować na terenie własnej posesji, nie posiada zatem żadnych praw związanych z ograniczaniem swobody korzystania z nieruchomości sąsiedniej. W uzasadnieniu skargi B. J. podtrzymała wszystkie zarzuty przedstawione w odwołaniu. Nadto zarzuciła Kolegium wadliwość postępowania przez nieuwzględnienie jej wniosków dowodowych, między innymi zignorowanie dowodu z planu zagospodarowania przestrzennego, określającego funkcję działki [...]. Ponadto zarzuciła błędne ustalenie przez organ stanu faktycznego. Wskazała, iż zgodnie z treścią dokumentów przejęcia kanalizacji w K. od Agencji Nieruchomości Rolnych przez gminę K. oraz planu zagospodarowania przestrzennego gminy, który utracił ważność, wynika, iż działka [...] stanowi bezodpływowy zbiornik ścieków komunalnych i przemysłowych z otoczenia jej nieruchomości w K. min. ścieków przemysłowych z terenu spółek A i B. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w przypadku braku aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązkiem organu decyzyjnego jest ustalenie oddziaływania planowanej zabudowy na zabytek w promieniu 50 m od granicy terenu objętego planem zabudowy Decyzja Wójta wymóg ten ignoruje. Zdaniem skarżącej ustalenia Kolegium są sprzeczne z faktami dotyczącymi przeznaczenia objętej decyzją działki [...]. Kolegium w uzasadnieniu swej decyzji podało, że teren nie wymaga zgody na wyłączenie z użytkowania rolniczego, podczas gdy Starosta w uzasadnieniu później wydanej decyzji z dnia 31 października 2007 r. Nr [...] o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, podał, że wnioskodawca dostarczył ostateczną decyzję o wyłączeniu działki z użytkowania rolniczego. Zatem decyzja Wójta, podobnie jak i decyzja Kolegium obarczone są wadą nieważności, skoro obydwa organy nie posiadają wiedzy o przeprowadzonym postępowaniu środowiskowym, ani o rodzaju i zakresie rozstrzygnięcia określonego w nieznanej decyzji Starosty. Ponadto skarżąca wskazała, iż transportowanie gnojowicy wokół cudzej własności powinno spełniać warunki określone w prawie ochrony środowiska, ustawie o ochronie przyrody i ustawie o ochronie zabytków. W jej ocenie, decyzje Wójta i Kolegium ignorują wymóg ochrony przyrody. Transportowanie ścieków gnojowych, wokół 6 - hektarowego parku pozbawione jest uzasadnienia i wymaga pozwolenia konserwatora zabytków. Wynika to wprost z ustawy o ochronie zabytków nakazującej uzyskanie pozwolenia na każde działanie mogące oddziaływać na zabytek. Kolegium nie ustaliło czy określona w decyzji Wójta droga transportu gnojowicy z przedmiotowego gospodarstwa - wokół nieruchomości skarżącej, 6 hektarowego parku - ma racjonalne uzasadnienie, z uwagi na to, że gospodarstwo znajduje się w innym miejscu. Zdaniem skarżącej, żaden przepis prawa nie zezwala na nieuzasadnione narażanie ściekami gnojowymi cudzej nieruchomości, jak przedstawia zaskarżona decyzja Wójta, w części graficznej decyzji. Kolegium nie ma prawa decydować o słuszności wyboru trasy przewożenia obcych ścieków wokół nieruchomości skarżącej, skoro nie jest w stanie dokonać oceny skutków tego założenia dla chronionego obszaru parku a wnioski skarżącej o opinie biegłych w tej sprawie zostały odrzucone. Z uwagi na brak, zarówno po strony skarżącej (nie doręczono jej żadnej decyzji w sprawie wyłączenia działki [...] z użytkowania rolniczego) jak również wobec braku wiedzy także po stronie Kolegium na temat przeprowadzonych postępowań środowiskowych, od których zależy ważność ustalonych przez Wójta warunków zabudowy, uchylenie decyzji Kolegium i uchylenie decyzji Wójta gminy K. jest w pełni uzasadnione. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Kolegium wskazało, iż grunty podlegające zainwestowaniu dla których ustalono warunki zabudowy są przeznaczone pod funkcję rolniczą. W ocenie Kolegium, poza sporem jest to, iż inwestor w celach polepszenia warunków funkcjonowania gospodarstwa rolnego podjął się realizacji przedmiotowej inwestycji, która będzie fragmentem tego gospodarstwa. Problem wskazany przez skarżący, a dotyczący zagrożenia ściekami gnojowymi jej nieruchomości, zdaniem Kolegium może być przedmiotem innego postępowania związanego z oddziaływaniem na środowisko projektowanych zamierzeń inwestycyjnych. Postępowanie takie, zakończone decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych (organem właściwym jest w tym przypadku Wójt Gminy ), jest odrębne i suwerenne i niezależne od postępowania ustalającego warunki zabudowy oraz kolejnego postępowania, mającego za cel uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Na wstępie rozważań zauważyć należy (co trafnie przyjął organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), iż z art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( u.p.z. p.) wynika szczególny charakter jaki nadał ustawodawca decyzji o warunkach zabudowy. Oprócz cech wymienionych i przytoczonych w części wstępnej uzasadnienia niniejszego wyroku wskazać można na jeszcze jedną o bardzo istotnym znaczeniu. Decyzja, o której tu mowa, wydawana jest w warunkach braku planu zagospodarowania przestrzennego i samodzielnie ustala wymagania dotyczące projektowanej zabudowy. Z tego też względu w art. 61 ust. 1 ustawy kategorycznie określono wymagania dla tego rodzaju decyzji a jednym z nich jest wynikający z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006 r. obowiązek sporządzenia analizy sytuacji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie możliwości spełnienia warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.. Przez funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych zgodny z przepisami odrębnymi. Należy zgodzić się ze skarżącą, że w tej grupie przepisów znajdują się również przepisy zawarte w ustawach: Prawo ochrony środowiska, ustawie o ochronie przyrody a także w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji rozstrzyga tę kwestie stwierdzeniem (pkt 4), ze "wnioskowany obszar nie jest zlokalizowany na terenach chronionych krajobrazowo i archeologiczno – konserwatorsko". W warunkach wynikających z przepisów odrębnych ( pkt 7) wymieniona zostaje ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. warunków sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W zakresie będącym przedmiotem skargi złożona do akt administracyjnych analiza sytuacji i cech zabudowy... zawiera lakoniczny zapis, iż "na działce nr 15/17 oznaczonej w ewidencji jako tereny zabudowy mieszkalnej oraz tereny rekreacyjno – wypoczynkowe znajduje się pałac wpisany w rejestrze zabytków do zachowania". Stwierdzenia tego o charakterze informacyjnym nie analizował żaden z orzekających w sprawie organów w aspekcie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2008 r. skarżąca stawiając zarzut nie przedstawienia Sądowi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze kompletu dokumentów przedłożyła m. inn. kserokopię decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 1 lipca 1987 r. w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków. W w/w decyzji stwierdza się, iż do rejestru pod nr A – 250 zabytków województwa słupskiego wpisany został " Pałac wraz z parkiem w K. gm. K.". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż "Pałac wraz z parkiem stanowi przykład założenia parkowo – pałacowego tego regionu". Zgodzić należy się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do terenu, nie narusza prawa własności oraz uprawnień osób trzecich. Nie zmienia to jednak faktu, że jest ona przyrzeczeniem (promesą) gwarantującym przyszłemu inwestorowi, że ustalone w niej warunki przesądzą o treści pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji organ wydający warunki zabudowy nie może ograniczyć się wyłącznie do zapisu w decyzji, że: "uciążliwość prowadzonej działalności nie może przekroczyć granic własności". Obowiązkiem organu jest rozważenie również możliwości innej niż proponowana przez wnioskodawcę lokalizacji projektowanych obiektów. Rozważań w tym przedmiocie nie ma, pomimo iż skarżąca tego rodzaju zarzut przedstawiała. Przede wszystkim natomiast przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien ustalić, czy powoływana przez skarżącą decyzja z dnia 1 lipca 1987 r. w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym. Gdyby tak było, to należy zanalizować, czy obiektem zabytkowym jest cały zespół parkowo-pałacowy, czy tylko, jak to wynika z załączonej analizy, sam pałac. W przypadku pozytywnego ustalenia wymagałoby uwzględnienia w omawianej analizie również okoliczności czy lokalizowane obiekty nie spowodują obniżenia lub utraty zabytkowych walorów parku, co podnosi strona skarżąca. W analizie bowiem wymienia się tylko i wyłącznie pałac, pomija się natomiast, jako mający charakter zabytku, park na objętej tą analizą działce (działka nr [...]). Należy mieć przy tym na uwadze, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami po wydaniu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w/w decyzji zostały zmienione. W takiej sytuacji należy rozważyć, czy zmiana ta ma znaczenie prawne w okolicznościach stanu faktycznego sprawy. Zwrócić należy uwagę na treść art. 36 ust. 1 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy, który stanowi, że pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wymaga wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Art. 3 ustawy o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami zawiera definicję pojęć – zabytek (pkt 1) a także otoczenia (pkt 15), jednocześnie przewiduje wymóg wpisu tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochronny przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wydanego orzeczenia.