II SA/Gd 830/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Asesor WSA Krzysztof Retyk (spr.) Protokolant Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi M. i A. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 stycznia 2001 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 30 grudnia 1977 r. Wojewoda uchylił decyzję Naczelnika Gminy z dnia 10 września 1977 r., nakazującą rozbiórkę domku letniskowego położonego we wsi B., stanowiącego własność M. R. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, iż uzyskanie decyzji czasowej, legalizującej przedmiotowy domek, uzależnione jest od opracowania dla całego zespołu domków letniskowych planu realizacyjnego uwzględniającego zagadnienia ochrony środowiska, uzyskania pozytywnej opinii z Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa oraz wykonania powykonawczej dokumentacji domku letniskowego. W wyniku złożonego wniosku w sprawie przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele rekreacyjne przez M. R., Wojewoda decyzją z dnia 8 września 1978 r., odmówił udzielenia zezwolenia na przeznaczenie gruntów leśnych na cele rekreacyjne. M. i A. M. w dniu 16 września 1997 r. na podstawie aktu notarialnego nabyli od G. R. wydzieloną działkę nr [...] w B., na której stoi przedmiotowy obiekt budowlany. Decyzją z dnia 16 października 2000 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał M. i A. M. rozbiórkę obiektu budowlanego, pełniącego funkcję letniskową, położonego w miejscowości B. na działce nr [...] oraz tarasu istniejącego przy wyżej wymienionym obiekcie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, iż obiekt budowlany został wybudowany w 1969 r. bez wymaganego zezwolenia, a jego usytuowanie narusza ustalenia miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy , zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr XV/79/91 z dnia 3 lipca 1991 r., zgodnie z którym działka nr 219 posiada symbol "RL" tj. stanowi teren lasów. Przy tych ustaleniach Organ I instancji zastosował do rozstrzygnięcia sprawy przepisy art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Na skutek wniesionego przez skarżących odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 18 stycznia 2001 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy podzielił ustalenia Organu I instancji co do tego, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany bez zezwalania wynikającego z art. 36 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane na terenie lasu. Wskazał również, iż zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. do obiektów, których budowę zakończono przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe tj. art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołujących się M. i A. M., iż w sąsiedztwie istnieją inne podobne obiekty oraz ośrodki wczasowe, a dokonanie podziału gruntów leśnych jest podstawą do uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki. Wskazał również, iż opłacanie podatku nie stanowi podstawy do zalegalizowania obiektu budowlanego, a dokumentacja powykonawcza obiektu nie została uwzględniona w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego gminy. W skardze wywiedzianej do NSA skarżący M. i A. M. stwierdzili, iż nie uchybili przepisom prawa, a tym samym zaskarżona decyzja powinna być uchylona. Wnieśli także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany w 1969 r. przez rodziców skarżących na gruncie stanowiącym własność G. R.. Wskazali również, iż w 1978 r. teściowie otrzymali decyzję z Urzędu Gminy zezwalająca na korzystanie z przedmiotowego obiektu budowlanego do jego fizycznej śmierci. Obiekt ten nie jest trwale związany z gruntem. W roku 1979 r. skarżący otrzymali obiekt budowlany od rodziców, zaś za dzierżawę gruntu płacili czynsz właścicielom gruntu oraz podatek na rzecz gminy. Skarżący wskazali, iż działka ta powstała na skutek podziału gruntów leśnych, a w dniu 16 września 1997 r. na podstawie aktu notarialnego nabyli ją od G. R. Postanowieniem z dnia 11 lipca 2001 r. NSA wstrzymał wykonanie zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargę Organ II instancji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny, stosownie do przysługujących mu kompetencji, kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem. Organ I instancji zastosował do rozstrzygnięcia sprawy przepisy art. 37 ustl pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, o ile określony obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Wprawdzie przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U, nr 7, poz. 46, z póź. zm.) nie zawierały wprost w swej treści enumeratywnego wyliczenia wyjątków od zasady uzyskiwania pozwolenia na budowę i na wykonywanie robót budowlanych, to jednak w art. 36 ust. 3 ustawy odsyłały w tej kwestii do przepisów Rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 197, z póź.zm.). Z analizy § 4 i § 5 powyższego rozporządzenie w powiązaniu z definicjami "obiektu budowlanego" oraz "tymczasowego obiektu budowlanego" zawartymi w art. 1 ust. 4 pkt 1 oraz pkt 3 Prawa budowlanego ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. wynika, iż na wybudowanie obiektu budowlanego - domku letniskowego wymagane było pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 1 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego z 1961 r., pojęciem "obiektu budowlanego" objęte były również tymczasowe budynki, przez które rozumiano również obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem. Artykuł 36 ust. 1 prawa budowlanego z 1961 r. wprowadzał zasadę, iż przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego niezbędne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Przy czym szczegółową egzemplifikacją tych robót, jak i określenie przypadków odstąpienia od tej zasady, zawierało wydane z upoważnienia tej ustawy Rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego. W odniesieniu do budownictwa powszechnego, a zatem obejmującego również budownictwo prowadzone przez osoby fizyczne, wyjątki od zasady wymogu uzyskiwania pozwolenia na budowę wymieniał § 4 rozporządzenia, zaś egzemplifikację robót wymagających jedynie zgłoszenia zawierał § 5 rozporządzenia. Wśród wymienionych w § 4 rozporządzenia zwolnień od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie znalazł się obiekt budowlany - domek letniskowy, w świetle zaś § 5 rozporządzenia przedmiotowy obiekt budowlany nie został wymieniony jako obiekt podlegający zgłoszeniu. § 4 rozporządzenia w pkt 9 wskazał jedynie, iż wykonanie remontu lub rozbiórki obiektów budowlanych nie połączonych trwale z terenem, przeznaczonych do rozbiórki, składania i przenoszenia, jak strzelnice uliczne, kioski i pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, cyrki wędrowne, przenośne urządzenia rozrywkowe, sceny i trybuny na wolnym powietrzu jest wyłączone z uzyskania pozwolenia na budowę. Zważywszy na powyższe przepisy, obowiązujące w dacie budowy obiektu będącego przedmiotem rozpoznawanej sprawy, za chybiony uznać należy podniesiony przez skarżących zarzut, że obiekt, którego rozbiórkę nakazano, nie wymaga pozwolenia na budowę, albowiem nie jest trwale związany z gruntem. Chybiony jest również zarzut skarżących, iż było zezwolenie na korzystanie z przedmiotowego obiektu albowiem mimo takiego twierdzenia pozwolenia nie przedłożono. Przepisy rozporządzenia, określając przedmiotowo rodzaje robót budowlanych zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jako zawierające wyjątki od ogólnej zasady zawartej w art. 36 ust. 1 ustawy prawo budowlane z 1961 r. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Wskazać należy, iż art. 28 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. wprowadzał również regułę, że rozpoczęcie robót budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym szczególne wyjątki od tej zasady zawierał przepis § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altanek nie przystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych oraz pomników, posągów, kapliczek i innych podobnych obiektów kultu religijnego - na terenach cmentarzy oraz na terenach przykościelnych, związanych z wykonywaniem kultu religijnego. Poza budowlami stałymi również budowle tymczasowe były objęte wymogiem uzyskania pozwolenia na ich postawienie na działce w myśl § 44 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Zgodnie natomiast z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) jako budynki tymczasowe rozumie się budynki niepołączone w sposób trwały z gruntem, skonstruowane jako rozbieralne, takie jak baraki, kioski, obiekty o konstrukcji pneumatycznej i typu namiotowego lub budynki określone w przepisach jako tymczasowe. Z uwagi na to, że skutki samowoli budowlanej są likwidowane pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, póź.zm.) a obiekt budowlany, którego orzeczono rozbiórkę został zbudowany bez pozwolenia w 1969 r., a więc przez datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z art. 103 ust. 2 powyższej ustawy przepisu art. 48 (przepis bezwzględnie nakazujący rozbiórkę obiektu budowlanego) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc art. 37 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Stosownie do przepisu art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane, obowiązującej w dacie postawienia obiektu będącego przedmiotem niniejszej sprawy, obiekty budowlane mogły być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Takimi przepisami w odniesieniu do konkretnych terenów są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia, ze względu na ich rangę prawa miejscowego, wiążą organy administracji publicznej przy wydawaniu decyzji m.in. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Natomiast zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, o ile określony obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Od chwili postawienia obiektu, będącego przedmiotem sprawy, do czasu wydania decyzji przez Organ II instancji teren, na którym znajduje się działka skarżących był terenem leśnym. Z uwagi na to, iż skutki samowoli budowlanej są likwidowane w 2001 r. ocena zgodności zabudowy z planem zagospodarowania przestrzennego dotyczy zgodności z planem obowiązującym w dacie oceny sprawy przez organ nadzoru budowlanego. Niedopuszczalna byłaby bowiem legalizacja zabudowy sprzecznej z funkcją danego terenu planem obowiązującym w dacie legalizacji. Z ustaleń miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr XV/79/91 z dnia 3 lipca 1991 r. w sposób jednoznaczny wynika, że działka skarżących (działka nr 219) znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "RL" tj. stanowi teren lasów, na którym wyłączone jest budownictwo. Fakt, że skarżący nabyli działkę stanowiącą przed jej nabyciem część większej nieruchomości leśnej, nie powoduje sam przez się zmiany zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym działka taka się znajduje. Zważywszy na powyższe Sąd stwierdza, że odnośnie orzeczonego przez organy administracji nakazu rozbiórki budynku zaistniały przesłanki wskazane w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Okoliczności podnoszone przez skarżących nie mogą usprawiedliwić samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu w 1969 r. obiektu budowlanego bez uzyskania uprzedniego pozwolenia na jego wybudowanie. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że wzniesienie przedmiotowego obiektu budowlanego -domku letniskowego wymagało, w świetle obowiązujących w dacie realizacji inwestycji dysponowania pozwoleniem budowlanym. Mając powyższe na względzie Sąd nie uwzględnił skargi na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153 poz.1270, z póź. zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).