II SA/Gd 830/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2003 r., nr [...] w przedmiocie stanu technicznego obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 marca 2003 r., nr [...]. Decyzją z dnia 28 stycznia 2002 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego, zakazał I. L. i J. J. użytkowania piecyków gazowych w łazience na parterze i pierwszym piętrze w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w P. podłączonych do wspólnego przewodu kominowego nr 1. Organ drugiej instancji w trybie odwoławczym decyzją z dnia 10 kwietnia 2002 r., nr [...], uchylił wskazaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, który po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 17 lipca 2002 r., nr [...], nakazał J. J. usunięcie nieprawidłowości przez wyprowadzenie przez zewnętrzną ścianę budynku przewodu powietrzno-spalinowego od piecyka gazowego w łazience budynku. Decyzją z dnia 15 listopada 2002 r., nr [...], organ odwoławczy uchylił wskazaną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia 20 marca 2003 r., nr [...], wydaną w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie niewłaściwego podłączenia do kanałów kominowych w budynku przy ul. [...] w P. W toku postępowania administracyjnego organ stwierdził, że w budynku tym piecyków P.G. w łazience na parterze i na pierwszym piętrze podłączone są do wspólnego przewodu kominowego nr 1. Stan taki istniał co najmniej od dnia 19 maja 1994 r., tj. od dnia sporządzenia opinii kominiarskiej stwierdzającej, że urządzenia podłączone są prawidłowo. Oględziny przeprowadzone w dniu 17 lutego 2003 r. potwierdziły, że taki stan podłączeń wskazanych urządzeń nie uległ zmianie. Według § 100 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, do jednego przewodu spalinowego mogą być podłączone dwa piecyki gazowe w odległości nie mniejszej niż wysokość kondygnacji. Opinie kominiarskie z dnia 7 stycznia 2002 r. i z dnia 8 stycznia 2002 r. potwierdziły tą okoliczność. W świetle powyższego organ stwierdził, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości w podłączeniu urządzeń do kanałów spalinowych, gdyż późniejsze zmiany przepisów nie odnoszą się do rozwiązań wykonanych zgodnie z wcześniejszymi przepisami. Brak jest zatem przesłanek do wydania nakazów w oparciu o art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego. W ocenie organu niniejsza sprawa ma charakter sporu co do korzystania z części wspólnych budynku (przewodów kominowych) i jako taka winna być rozstrzygnięta na drodze postępowania cywilnego, a nie administracyjnego. Odwołanie od wskazanej decyzji wniosła I. L., zarzucając naruszenie prawa w postaci art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy oraz stworzenie sytuacji, w której tolerowany jest stan zagrożenia przeciwpożarowego. Skarżąca wskazała, że organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że dla zalegalizowania stanu, w którym J. J. podłączył swój piecyk gazowy do kanału kominowego wykorzystywanego już na potrzeby jej piecyka gazowego, wystarczy istnienie opinii kominiarskiej z 1994 r. Organ nie wziął pod uwagę, że wydanie tej opinii nastąpiło prawie 10 lat temu. Od tamtego czasu zaś instalacja uległa degradacji, a przeprowadzone przez J. J. zmiany w instalacji kominowej doprowadziły bezpośrednio do pożaru i narażenia życia ludzi, co potwierdzono w postanowieniu Sądu Rejonowego w K. z dnia 8 lipca 2002 r. Skarżąca podkreśliła, że pominięcie tego faktu jest niedopuszczalne tym bardziej, że nielegalnie zajęty kanał kominowy nr 3 na potrzeby instalacji C.O. zamontowanej w celu przekształcenia części strychu na całoroczne mieszkanie cały czas funkcjonuje i stwarza zagrożenie pożarowe. Instalacja grzewcza na strychu pozostaje w bezpośrednim kontakcie z więźbą dachową i ociepleniem dachu wykonanym z wiórów, co zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia. Nadto, organ pierwszej instancji błędnie stwierdził, że opinia kominiarska z dnia 7 stycznia 2002 r. potwierdziła możliwość funkcjonowania dwóch piecyków gazowych w przewodzie kominowym nr 1. Opinia ta bowiem nakazuje instalację piecyków do odrębnego przewodu kominowego z uwagi na brak grawitacji w WC na drugim piętrze. Rozpoznając odwołanie decyzją z dnia 7 maja 2003 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził brak podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 66 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. w przedmiocie podłączenia piecyków gazowych na parterze i pierwszym piętrze do kanału kominowego nr 1 w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że podłączenie do jednego przewodu kominowego nr 1 dwóch piecyków gazowych nastąpiło przed wejściem w życie ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Fakt ten potwierdzony został w opinii kominiarskiej z dnia 19 maja 1994 r. stwierdzającej, że do przewodu kominowego nr 1 podłączony jest piecyk P.G. w łazience na parterze i na pierwszym piętrze oraz że wskazane podłączenie jest prawidłowe. Organ wskazał, iż w świetle przepisu § 100 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, istniejące podłączenie dwóch piecyków gazowych do jednego przewodu kominowego jest prawidłowe, a późniejsze zmiany przepisów (§ 141 i § 175 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) nie mogą odnosić się do sytuacji zaistniałych pod rządami uprzednio obowiązujących regulacji i z nimi zgodnych. Zatem brak było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie dyspozycji art. 66 Prawa budowlanego z 1994 r. Organ wskazał jednak, iż zaskarżone rozstrzygnięcie było o tyle nietrafne, że postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe, a organ administracji winien wydać rozstrzygnięcie merytorycznego co do istoty sprawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, iż dotyczą one kwestii nielegalnie wykonanego podłączenia C.O. do kanału nr 3 na drugim piętrze ww. budynku, która była przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie robót remontowo – budowlanych na drugim piętrze – poddaszu użytkowym i rozstrzygnięta została decyzją organu pierwszej instancji z dnia 28 lutego 2002 r., nr [...]. Skargę na powyższą decyzję złożyła I. L. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję pominął fakt, że to na jej wniosek z dnia 13 grudnia 2002 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie nielegalnego zamontowania C.O. i instalacji z tym związanych w pomieszczeniach strychu w budynku stanowiącym współwłasność skarżącej i J. J. Kwestia zajęcia kanałów i ich nieprawidłowej eksploatacji jest sprawą istotną, gdyż jest konsekwencją nielegalnego zainstalowania C.O., niezgodnie z przeznaczeniem obiektu. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do zbadania, w jakim czasie nastąpiło niewłaściwe przyłączenie piecyków gazowych do kanałów kominowych przez J. J. po to, żeby stwierdzić, że w momencie instalacji było to prawnie dopuszczalne. W tej sprawie jednak winna była być rozpoznana merytorycznie kwestia legalności zainstalowania C.O. na strychu budynku w świetle już dwóch pożarów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien jest z mocy prawa przeciwdziałać sytuacjom stwarzającym niebezpieczeństwo w budynkach i dlatego nie powinien był pominąć wpływu nieprawidłowości w instancji kominowej na zaistnienie pożarów. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy wskazał, iż dotyczą one odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie wykonywania robót remontowo – budowlanych przedmiotowego budynku zakończonego decyzją z dnia 28 lutego 2002 r. zobowiązującą J. J. do wykonania obowiązków mających doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Fakt, iż skarżąca nie brała udziału w tym postępowaniu stanowi podstawę do żądania, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wskazaną wyżej decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na naruszenie w zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego, w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) stanowi, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany 1. jest w nieodpowiednim stanie technicznym, 2. powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia albo 3. jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia właściwy organ, wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja ta kierowana jest do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, który zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego jest obowiązany użytkować obiekt budowlany zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymać go w należytym stanie technicznym i estetycznym. Z dokonanych przez organ administracji ustaleń faktycznych wynika, iż istniejące podłączenie dwóch piecyków gazowych do jednego przewodu kominowego nastąpiło przed dniem 19 maja 1994 r., przy czym organy administracji nie ustaliły dokładnej daty dokonania tego podłączenia. W 1994 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17 poz. 62 ze zm.). § 100 ust. 2 tego rozporządzenia stanowił, że do jednego przewodu dymowego mogą być włączone najwyżej trzy paleniska w odległości nie mniejszej niż 1,5 m w pionie. Oddzielne przewody należy stosować do palenisk kuchennych. Zgodnie z ust. 3 pkt 1) niniejszego przepisu zabronione jest stosowanie zbiorczych przewodów spalinowych do urządzeń gazowych z odprowadzeniem spalin do przewodu kominowego. Organy administracji obu instancji powołały treść § 100 ust. 2 rozporządzenia zgodnie z którą, "do jednego przewodu dymowego mogą być włączone najwyżej trzy paleniska w odległości nie mniejszej niż 1,5 m w pionie, a do jednego przewodu spalinowego - dwa piecyki gazowe w odległości nie mniejszej niż wysokość kondygnacji. Oddzielne przewody należy stosować do palenisk kuchennych oraz do piecyków ogrzewczych i piecyków kąpielowych na ostatniej kondygnacji" w starym brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 19 grudnia 1988 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 42 poz. 333). Podkreślić należy, że Prawidłowość stanu technicznego obiektu budowlanego, o którym jest mowa w art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego, należy jednak oceniać nie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jego budowy, lecz w oparciu o przepisy znajdujące zastosowanie do tego obiektu w chwili wydawania decyzji. Ustalenie tych przepisów wymaga ustalenia obowiązującego stanu prawnego, znajdującego zastosowanie do zaistniałego stanu faktycznego. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Zgodnie z § 330 w związku z § 207 ust. 3 niniejszego rozporządzenia, przepisy tego rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego znajdują również zastosowanie, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 (dotyczącego nadbudowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynków istniejących lub ich części), do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Z przepisu tego wynika, że do stanu technicznego użytkowanego budynku, w przypadku gdy dotychczasowe rozwiązania techniczne sprowadzają zagrożenie życia ludzi, należy stosować zawarte w tym rozporządzeniu przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego. Przepisami tymi są przede wszystkim przepisy zamieszczone w przepisach Działu VI "Bezpieczeństwo pożarowe". Unormowania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego znajdują się jednak również w przepisach rozporządzenia, zamieszczonych w innych działach i przepis § 207 ust. 3 winien znajdować do nich zastosowanie. Gdyby wolą prawodawcy było ograniczenie stosowania z mocą wsteczną przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego do przepisów Działu VI "Bezpieczeństwo pożarowe", w treści § 207 ust. 3, jako pierwszego przepisu tego Działu, zawarłby takie ograniczenie, zamieszczając zapis o zastosowaniu z mocą wsteczną przepisów niniejszego Działu. Użycie sformułowania o stosowaniu z mocą wsteczną przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, świadczy zdaniem Sądu, o konieczności zastosowaniu do oceny stanu technicznego budynków wybudowanych przed dniem wejścia w życia rozporządzenia, wszelkich przepisów niniejszego rozporządzenia regulujących kwestie bezpieczeństwa pożarowego. Także cel tego przepisu, jakim jest usunięcie istniejącego w związku ze stanem technicznym obiektu, zagrożenia bezpieczeństwa życia ludzi, przemawia za taką jego wykładnią. Przy interpretacji § 207 ust. 3 rozporządzenia, należy zatem dać prymat wykładni językowej i celowościowej, a nie wykładni wynikającej z systematyki tego aktu prawnego. W § 141 pkt 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zabroniono stosowania grawitacyjnych zbiorczych przewodów spalinowych i dymowych (z zastrzeżeniem § 174 ust. 3, który dopuszcza stosowanie zbiorczych przewodów systemów powietrzno-spalinowych przystosowanych do pracy z urządzeniami z zamkniętą komorą spalania, wyposażonymi w zabezpieczenia przed zanikiem ciągu kominowego). Zgodnie natomiast z § 174 ust. 1 rozporządzenia, grzewcze urządzenia gazowe, jak kotły, ogrzewacze pomieszczeń, grzejniki wody przepływowej, niezależnie od ich obciążeń cieplnych, powinny być podłączone na stałe przewodami z indywidualnymi kanałami spalinowymi z zachowaniem wymogów Polskich Norm dotyczących poszczególnych typów urządzeń. Fakt zamieszczenia wymienionych przepisów poza Działem VI "Bezpieczeństwo pożarowe", nie wyłącza ich oceny jako przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego. Niewątpliwie regulowane przez nie kwestie dotyczą bezpieczeństwa pożarowego, celem tych unormowań jest bowiem zabezpieczeniem przed ryzykiem pożaru instalacji. Organ odwoławczy błędnie powołał w uzasadnieniu decyzji przepisy nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 140 ze zm.). Na marginesie wskazać jednak należy, iż w przepisach § 141, 175 ust. 1 330, 207 ust. 3 tego rozporządzenia, poruszana kwestia była uregulowana analogicznie jak na gruncie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie. Wykonane podłączenie nie spełnia wymogów aktualnie obowiązującego rozporządzenia. Z informacji skarżącej, która złożyła do w akt sprawy dokument w postaci postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia 8 lipca 2002 r. sygn. akt II K 313/02 oraz zawiadomienia z dnia 7 kwietni a 2003 r. o wszczęciu dochodzenia w sprawie nieumyślnego sprowadzenia bezpośredniego niebezpieczeństwa (dowód k. 27, 32 akt organu II instancji) wynika, że w budynku doszło do pożaru, w związku ze stanem istniejącej instalacji kominowej. Organ nadzoru budowlanego, w którego kompetencji pozostaje kontrola stanu technicznego obiektu i podejmowanie działań w celu utrzymywania takich obiektów w odpowiednim stanie technicznym i ich użytkowania w sposób, który nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi i bezpieczeństwu mienia, nie może pomijać takich okoliczności, lecz winien przeprowadzić szczegółowe postępowanie dowodowe w tym zakresie. Wobec istnienia ryzyka pożarowego, organ ten winien ustalić czy przyczyną pożarów nie był sposób wykonania instalacji bądź inne okoliczności związane ze sposobem jej użytkowania i wydać rozstrzygnięcie w oparciu o treść art. 66 pkt 1 lub 3 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie istnieje uzasadnione okolicznościami sprawy przypuszczenie, iż dotychczasowe rozwiązanie techniczne sprowadza zagrożenie życia ludzi. Zaniechanie ustaleń i oceny w tym zakresie narusza przewidziany w art. 7 k.p.a. obowiązek podejmowania przez organy administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Kwestie związane z wykonywaniem robót remontowo – budowlanych budynku i zamontowania instalacji c.o. będące przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie zakończonego decyzją z dnia 28 lutego 2002 r. zobowiązującą J. J. do wykonania obowiązków mających doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, nie mogły podlegać rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu, a zarzuty skarżącej w tym zakresie nie są uzasadnione. Nadto wskazać należy, że spory między współwłaścicielami budynku dotyczące sposobu użytkowania i wad obiektu są co do zasady sporami cywilnymi, do których rozstrzygnięcia powołane są sądy powszechne. Przesłanką podjęcia działań przez organy administracji jest natomiast wyłącznie naruszenie przepisów prawa budowlanego lub przepisów wykonawczych dotyczących stanu obiektu budowlanego lub jego części. W toku postępowania przed organem I i II instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego art. 66 Prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne jedynie w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Ponieważ zaskarżona i uchylona decyzja nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe.