II SA/Gd 831/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi P. F. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 września 2008 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki oddala skargę. I. F. pismem datowanym na dzień 17 marca 2007 r., złożyła zażalenie od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nałożeniu na właścicieli działek nr [...], [...], [...], należących do A., P. i P. F., położonych w O. w gminie W., grzywny przymuszającej do rozbiórki dwóch budowlanych obiektów rekreacji indywidualnej (powierzchni ca 16 m2) znajdujących się na dwóch działkach oraz znajdujących się na działce nr [...] szopy na narzędzia i przewróconej na ziemię – w ogóle nieużywanej budki sanitariatu zbudowanych przez poprzednich właścicieli opisanych wyżej działek. W uzasadnieniu tego zażalenia wskazano, że z uwagi na dłuższą czasową nieobecność w kraju właścicieli wyżej wymienionych działek jak i ich pełnomocnika, nie docierały do zainteresowanych informacje o toczących się wobec nich postępowaniach administracyjnych, dotyczących nakazów rozbiórki, a także innych sankcjach na nich nałożonych. Składająca zażalenie wyjaśniła, że brak możliwości osobistego odbioru przesyłek poleconych spowodował, że 21 lutego 2000 r. zostało wysłane pocztą poleconą do Urzędu Miasta W. pismo powiadamiające o zmianie adresu zameldowania właścicieli działek, wskazując obecny adres [...], ul. [...], jako miejsce zamieszkiwania I., A., P. i P. F. Urząd Miasta W. był zatem w posiadaniu wskazanego adresu do prowadzenia korespondencji z właścicielami działek. Do pisma tego załączona kserokopię tego pisma. I. F. prezentowała pogląd, że w tej sytuacji Urząd Miasta W. był najbardziej kompetentny do powodowania, by przesyłki polecone były przekazywane na właściwy adres korespondencyjny w przypadkach przekazywania innym urzędom spraw interwencyjnych. Po otrzymaniu powyższego zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, pismem z dnia 17 października 2007 r. nr [...], adresowanym do I. F. jako pełnomocnika stron, wezwał I. F. do udzielenia informacji, kiedy strony dowiedziały się o wydaniu postanowień na które wniesiono zażalenie oraz podanie, czy łącznie z zażaleniami składają wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażaleń. W piśmie tym zawarto również pouczenie, iż odpowiedzi należy udzielić w terminie 7 dni od daty doręczenia tego wezwania (por. pismo k. 4 akt administracyjnych). I. F. pismem nadanym w dniu 23 października 2007 r. udzieliła następującej odpowiedzi: "dotyczy sprawy: [...] zgodnie z treścią otrzymanego pisma [...] z dnia 17.10.2007, jako strona, w ustawowym terminie 7 dni wnoszę o przywrócenie terminu na rozpatrywanie powyższej sprawy. Jednocześnie informuję, że dowiedziałam się (o treści tego postanowienia) przypadkowo po terminie ustawowym od osób pośrednich z uwagi na przebywanie zagranicą". Po rozpatrzeniu tego wniosku WINB postanowieniem z dnia 13 listopada 2007 r. 1. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia przez P. F. tego zażalenia, 2. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Po rozpatrzeniu skargi P. F. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 113/08 uchylił zaskarżone postanowienie wskazując w uzasadnieniu, że skoro skarżący w zakreślonym mu 7 dniowym terminie uzupełnił braki formalne zażalenia w zakresie dotyczącym tego, czy domaga się jednocześnie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, to przyjąć należało, że wniosek został złożony w terminie. Wywód ten oparty był na przepisie art. 64 § 2 K.p.a. stanowiącym, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Sąd wskazał, że oczywistym jest w takiej sytuacji, że uzupełnienie braków dotyczy pierwotnego pisma i wywołuje skutki od daty wniesienia tego pisma. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy WINB postanowieniem z dnia 25 września 2008 r., powołując się na przepisy art. 59 § 2 w zw. z art. 58 § 2 i 3 oraz 134 K.p.a.: 1. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia przez P. F. zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2007 r., 2. stwierdził, że zażalenie na to postanowienie wniesione zostało z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu tego postanowienia opisano dotychczasowy przebieg postępowania w tej sprawie wskazując dodatkowo, że zgodnie z art. 44 K.p.a. zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a zatem termin do wniesienia przez P. F. zażalenia na przedmiotowe postanowienie upłynął w dniu 15 marca 2007 r. Zażalenie zobowiązanego reprezentowanego przez pełnomocnika zostało nadane listem poleconym w dniu 22 marca 2007 r. tj. po ustawowo określonym terminie. Organ administracji wskazał, że zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. W myśl § 2 tego przepisu prośbę o przywrócenie terminu wnosi się w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny dla której określony był termin. W niniejszej sprawie prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia pełnomocnik zwarł w odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 17.10.2007 r., a zatem należało uznać, że w dniu 22 marca 2007 r. złożył zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Organ administracji dokonując merytorycznej oceny wniosku o przywrócenie terminu, powołując się na komentarz do K.p.a. prof. J. Borkowskiego i prof. B. Adamiak oraz na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że podnoszony przez pełnomocnika skarżącego argument dotyczący pobytu strony i jej pełnomocnika za granicą nie jest wystarczający do uznania, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony, gdyż stosownie do art. 41 § 1 i 2 Kpa strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadamiać organy administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu. W razie niedopełnienia tego obowiązku pisma pozostawia się pod dotychczasowym adresem ze skutkiem doręczenia. Konkludując, w ocenie organu pełnomocnik skarżącego nie uprawdopodobnił, aby uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. I. F. powołując się na pełnomocnictwo syna P. F. zamieszkałego przy ul. [...], [...], wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 września 2008 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2007 r. zarzucając, że postanowienie to wydane zostało z naruszeniem przepisów art. 59 § 2, art. 134 wskazując, że doszło do naruszenia zasad postępowania, co skutkuje naruszeniem art. 8, czyli utratą zaufania do organów i naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Powołując się na te zarzuty domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przywrócenia terminu do złożenia zażalenia. Pełnomocnik skarżącego wywodziła, że zgodnie z art. 1 i 2 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1260) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności publicznej w zakresie przestrzegania prawa. W skardze wskazano, że wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2008 r. uwzględniono poprzednio złożoną przez nią skargę nakładając na organ administracji obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika naruszenie wszystkich zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady wynikającej z art. 8 K.p.a. dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W ocenie wnoszącej skargę, w toku ponownego postępowania administracyjnego nie zostały jej doręczone na adres korespondencji postanowienia, a przede wszystkim nie została doręczona decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki pomieszczenia o powierzchni około 17 m2 zrealizowanego na działce nr [...] około 1996 r. W skardze zawarto żądanie doręczenia stronie skarżącej decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki wskazując, iż strona nie miała możliwości złożenia odwołania, ponieważ nie znała nawet daty decyzji. W ocenie skarżącego organy administracji nie doręczały mu właściwie korespondencji, a konsekwencji strona nie brała udziału w tym postępowaniu. Odwołując się do zasady ugodowego załatwienia sprawy, skarżący wywodził, że postanowienie o nałożeniu na niego grzywny nie zostało doręczone, a jego treść nie jest nadal stronie znana. Pełnomocnik skarżącego wskazała również, że w dniu 20 lutego 2000 r. skierowała do Urzędu Miasta we W. pismo w którym podała adres dla korespondencji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując, że zaskarżonym do Sądu postanowieniem ponownie odmówiono P. F. reprezentowanemu przez matkę I. F. przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu na P. F. grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu rekreacji indywidualnej na działce nr [...] w O. gmina W. oraz stwierdził uchybienie terminu do wniesienia tego zażalenia. Powołując się na treść skargi, WINB wskazał, że niespójne argumenty skargi pomijają całkowicie brak należytej staranności strony w dbaniu o własny interes prawny w postępowaniu administracyjnym. Organ prowadzi te postępowania bez względu na miejsce pobytu stron. Strony mogą być reprezentowane przez pełnomocników, którymi mogą być członkowie najbliższej rodziny. Organ administracji podkreślił, ze dokumenty zebrane w aktach sprawy potwierdzają, że wszelka korespondencja w tej sprawie doręczna była skarżącemu na jego adres ustalony w Centralnym Biurze Adresowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152, poz. 1270 ze zm.) zważył, co następuje: Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem kontroli sądowej jest wyłącznie zagadnienie dotyczące tego, czy istniały określone przepisem art. 58 K.p.a. przesłanki do przywrócenia terminu oraz czy spełnione zostały inne warunki wynikające z przepisów K.p.a. Przepis art. 58 § 1.K.p.a. stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. § 2. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. § 3. Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne. Z przytoczonej wyżej normy prawnej wynika, że przywrócenie terminu jest instytucją procesową mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu do podjęcia czynności procesowej przez stronę lub uczestników postępowania. Instytucja ta nie ma zastosowania do terminów materialnoprawnych. Cztery przesłanki przywrócenia terminu są następujące i muszą wystąpić łącznie: – pierwszą przesłanką jest uprawdopodobnienie przez stronę zainteresowaną braku swojej winy, co łączy się z obowiązkiem strony zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa w zapewnieniu sobie udziału w tym postępowaniu. W komentarzu do K.p.a. J. Borkowskiego i B. Adamiak, wyd. C.H. BECK, Warszawa 2005 r., s. 334 i n., jednoznacznie wskazano, że jako kryterium w ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy, - drugą przesłanką przywrócenia terminu jest wniesienie przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu, co może nastąpić wyłącznie na jego wniosek. W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się jednolicie, że to na stronie postępowania, która składa wniosek o przywrócenie terminu ciąży obowiązek wykazania, iż wniosek ten złożyła w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. -trzecią przesłanką przywrócenia terminu jest dochowanie terminu (nieprzywarcalnego) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Termin do wniesienia tego wniosku zaczyna biec dopiero od dnia ustania przeszkody i licząc od tego dnia wynosi 7 dni. Terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu już nie można przywrócić zgodnie z wyraźnym przepisem art. 58 § 3 K.p.a., - czwartą przesłanką jest dopełnienie wraz z wnioskiem tej czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin np. dla dokonania czynności wniesienia odwołania (por. cyt. powyżej komentarz, s. 330 – 340). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy przede wszystkim, że po wniesieniu przez pełnomocnika skarżącego – matkę I. F. – zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wykonania nakazu rozbiórki nielegalnie zbudowanych obiektów zażalenie to nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Rozpatrujący to zażalenie właściwy organ nadzoru budowlanego, stosując prawidłowo przepisy K.p.a., w tym zasadę wynikającą z art. 9 K.p.a., poinformował stronę o konieczności jednoczesnego złożenia wniosku o przywrócenie terminu oraz wezwał ją do jednoznacznego wskazania kiedy dowiedziała się o treści kwestionowanego postanowienia (por. akta administracyjne). Udzielając odpowiedzi na to pytanie pełnomocnik skarżącego oświadczyła, że "dowiedziała się przypadkowo po terminie ustawowym od osób pośrednich z uwagi na przebywanie za granicą". Oświadczenie to prawidłowo ocenione przez organ administracji nie dawało podstaw do przywrócenia terminu w sytuacji, w której strona nie chciała ujawnić, kiedy dowiedziała się o treści postanowienia, a więc w istocie wykazać podstawowej przesłanki warunkującej przywrócenie terminu poprzez wykazanie, iż wniosek w tej sprawie złożony został w terminie 7 dni, kiedy strona dowiedziała się o wydaniu tego postanowienia. Stosownie do art. 58 § 3 K.p.a. przywrócenie terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu jest niedopuszczalne. Skarżący we wniosku o przywrócenie terminu nie spełnił tych warunków, a na żądanie organu o uzupełnienie wniosku odmówił w istocie odpowiedzi, kiedy dowiedział się o treści kwestionowanego postanowienia. Samo to oświadczenie skarżącego było wystarczająca przesłanką do odmowy przywrócenia terminu. Z całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że w toku kilkuletniego postępowania prowadzonego przez PINB dotyczącego samowoli budowlanej zrealizowanej na działkach [...], [...], [...], których właścicielami byli A., P. i P. F., wynika, że ani właściciele nieruchomości ani ich pełnomocnik nie odbierali korespondencji kierowanej do nich przez organy nadzoru budowlanego. Korespondencja ta wysyłana była przez PINB każdorazowo po kolejnym ustaleniu w Centralnym Biurze Adresowym miejsca zamieszkania (por. pisma w aktach administracyjnych sprawy). W świetle tych okoliczności brak było podstaw do uwzględnia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia w sytuacji, gdy strona na wyraźnie pytanie organów administracji nie udzieliła odpowiedzi, kiedy dowiedziała się o wydaniu postanowienia o nałożeniu grzywny celu przymuszenia wykonania nakazu rozbiórki i to w sytuacji, kiedy na stronie ciążył obowiązek jednoznacznego wykazania, iż wniosek o przywrócenie terminu złożony został z zachowaniem 7 dniowego terminu przewidzianego w art. 58 § 2 K.p.a. Sąd podziela również wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że strona nie wykazała braku winy w nieodbieraniu korespondencji organów nadzoru budowlanego przez wiele lat. Odnosząc się do zarzutu skargi, że skarżący zawiadomił właściwy organ o zmianie miejsca zamieszkania oraz miejscu zamieszkania pełnomocnika – matki – wyjaśnić należy, że znajdujące się w aktach sprawy pismo z dnia 20 lutego 2000 r. skierowane zostało do Urzędu Miejskiego we W. i dotyczyło w istocie właściwości organów gminy a ponadto wówczas nie toczyło się jeszcze żadne postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej. Oczywiste jest, że Urząd Gminy w 2000 r. nie mógł zawiadamiać organów nadzoru budowlanego o nietoczących się postępowaniach administracyjnych. Analiza całokształtu akt sprawy dotyczących samowoli budowlanej skarżącego na opisanej wyżej działce potwierdza stanowisko organów administracji, iż skarżący poprzez nieodbieranie korespondencji uchylał się w istocie od wykonania nakazu rozbiórki wydanego w 2005 r. Potwierdzeniem tej okoliczności jest wypowiedź pełnomocnika skarżącego I. F., która na pytanie Sądu na rozprawie, kiedy ona i strony postępowania dowiedziały się o postanowieniu nałożenia grzywny w celu przymuszenia, oświadczyła, że "o wydanych rozstrzygnięciach dowiedziała się telefonicznie od stowarzyszenia. Wyjaśnia, że stowarzyszenie zrzesza osoby, które ubiegają się o legalizację samowoli budowlanych na tym samym terenie". Na kolejne pytanie, kiedy to było, oświadczyła, że "nie chciałaby sobie zaszkodzić i nie wie, co odpowiedzieć". Dalej na pytanie w tym przedmiocie wyjaśnia, że nie pamięta, kiedy dowiedziała się o wydaniu rozstrzygnięć, których dotyczy wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia środków odwoławczych. To oświadczenie pełnomocnika skarżącego daje podstawę przyjęcia, iż nie chciała ona ujawnić daty, w której dowiedziała się o wydaniu postanowień i decyzji, których dotyczył wniosek o przywrócenie terminu. Stosowanie przez organy przewidzianych w K.p.a. przepisów postępowania ma na celu zapewnienie stronom udziału w tym postępowaniu i obronę własnych interesów. Nie może być natomiast akceptowana sytuacja, gdy strona celowo i świadomie odmawia odpowiedzi na pytanie warunkujące możliwość ewentualnego przywrócenia terminu do wniesienia środków odwoławczych. Podkreślić z całym naciskiem należy, że to na stronie ubiegającej się o przywrócenie terminu ciąży obowiązek wykazania, kiedy dowiedziała się o treści decyzji (postanowienia). Z tych też przyczyn, Sąd oddalił skargę jako oczywiści bezzasadną.