II SA/Gd 836/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant: Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. i S. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2003 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. II SA/Gd 836/03 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej robót budowlanych, wykonanych na nieruchomości przy ul. [...] w G., decyzją z dnia 13 stycznia 2003 r., na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 i ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jedn. tekst Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał J. i S. S. wykonanie inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej przebudowanej klatki schodowej w budynku przy ul [...] w G. wraz z orzeczeniem technicznym sporządzonym przez osobę uprawnioną. Dokumentacja ta winna być wykonana zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 140, poz. 906). W rozstrzygnięciu ustalono również termin do wykonania tych czynności do dnia 30 grudnia 2003 r. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, że w sierpniu 2002 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych na nieruchomości położonej przy ul. [...] w G., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji, uznając, że samowolna przebudowa przedmiotowego budynku winna być rozstrzygnięta na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, decyzją z dnia 15 października 2002 r. nakazał J. i S. S. rozbiórkę oszklonej ściany zewnętrznej klatki schodowej oraz ścianki maskującej rury spustowe wód opadowych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w G.. Po rozpatrzeniu odwołania inwestorów Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 stycznia 2003 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyrażono pogląd, że skoro roboty budowlane były związane z przebudową klatki schodowej, tj. z istniejącą częścią budynku, która została wprawdzie rozebrana, ale następnie włączona do ciągu komunikacyjnego, to sprawa winna być rozpatrzona w trybie przepisów art. 51 w związku z art. 50 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB w G. wydał opisaną na wstępie uzasadnienia decyzję z 13 stycznia 2003 r. Odwołanie od tej decyzji wnieśli A. i A. H. oraz O. W., tj. właściciele sąsiednich nieruchomości, zarzucając, że brak bydło podstaw do przyjęcia, iż w odniesieniu do samowoli budowlanej inwestorów, polegającej na rozebraniu ścianki klatki schodowej, wybudowaniu nowej ścianki klatki schodowej, zmianą elewacji i powiększeniem budynku należy stosować przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W ocenie odwołujących się dokonana bez pozwolenia na budowę przebudowa budynku przy ul. [...] spowodowała zwiększenie kubatury budynku, co w sposób negatywny wpływa na korzystanie z nieruchomości sąsiednich. W odwołaniu wskazano również, że kasacyjna decyzja PWINB z dnia 7 stycznia 2003 r. zaskarżona została do NSA OZ w Gdańsku. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewódzki Inspektor Budowlanego decyzją z 7 maja 2003 r., zaskarżoną w niniejszej sprawie do sądu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB w G. z dnia 13 stycznia 2003 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji prowadzone na podstawie art. 51 Prawa budowlanego Organ odwoławczy wskazał, że w odrębnym postępowaniu decyzją z dnia 18 kwietnia 2003 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 38 ust 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) oraz art. 48 Prawa budowlanego uwzględnił w całości skargę A. i A. H. oraz O. W., orzekając o: 1. uchyleniu własnej decyzji kasacyjnej z dnia 7 stycznia 2003 r. 2. utrzymaniu w mocy decyzji PINB w G. z dnia 15 października 2002 r., nakazującej rozbiórkę oszklonej ściany zewnętrznej klatki schodowej i ścianki maskującej rury spustowe wód opadowych przy budynku mieszkalnym przy ul. [...] w G.. Skoro zatem sprawa dotycząca przedmiotowej samowoli budowlanej rozstrzygnięta została ostateczną decyzją administracyjną PWINB z dnia 18 kwietnia 2003 r. to uchyleniu podlegała decyzja organu pierwszej instancji dotycząca tej samej samowoli budowlanej, a postępowanie w tym przedmiocie podlegało umorzeniu. Na to ostateczne rozstrzygnięcie organu odwoławczego z dnia 7 maja 2003 r. Jolanta i Sławomir małżonkowie S. wnieśli skargę do Sądu, w której zarzucili rażące naruszenie przepisów art. 28, 127 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz rażące naruszenie art. 51 ust 1 pkt 2 i art. 48 Prawa budowlanego. W skardze opisano dotychczasowy przebieg kilku postępowań administracyjnych zakończonych rozstrzygnięciami związanymi z przebudową przez skarżących budynku i garażu znajdującego się na ich nieruchomości przy ul. [...] w G., zarzucając generalnie, że wykonane przez nich roboty budowlane winny być uznane za remont, a nie przebudowę budynku, a w konsekwencji sprawa winna być rozstrzygnięta w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Skarżący akcentowali tę okoliczność, iż ich zdaniem, właściciele sąsiednich nieruchomości nie mieli przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z 13 stycznia 2003 r., gdyż rozstrzygnięcie to nie dotyczyło ich interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżący wywodzili, że wydanie decyzji administracyjnej, opartej na art. 51 Prawa budowlanego, nakazującej wykonanie określonych czynności, zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej, nie naruszało ich interesu prawnego, gdyż nie wykluczało również wydania nakazu rozbiórki rozbudowanej przez nich części budynku. Powołując się na te okoliczności wskazywali, że odwołanie właścicieli sąsiednich nieruchomości wniesione zostało przez osoby nie będące stroną, a to oznacza, że zaskarżona decyzja wydana została w wyniku rozpatrzenia odwołania osób, którym nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu. Skarżący prezentowali również pogląd, że wszystkie wykonane przez niech roboty budowlane na ich nieruchomości nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, w rozumieniu art. 28-30 Prawa budowlanego. Były to wyłącznie prace remontowe, które zgłosili organowi pierwszej instancji. Wprawdzie wykonanie tych prac rozpoczęli przed upływem 30 dni od daty zgłoszenia, lecz było to spowodowane usprawiedliwiającymi ich okolicznościami, związanymi z możliwościami wykonawczymi. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że po uchyleniu własnej decyzji kasacyjnej i uwzględnieniu skargi w trybie art. 38 ust 2 ustawy o NSA powstała taka sytuacja prawna, iż ostateczną decyzją administracyjną orzeczono nakaz rozbiórki samowolnie dokonanej przebudowy klatki schodowej. W tej sytuacji prawnej wydana w między czasie decyzja otwierająca drogę do legalizacji samowoli budowlanej, podlegała uchyleniu, a postępowanie w sprawie tej legalizacji umorzeniu, gdyż dotyczyło sprawy rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną. Odnosząc się do merytorycznej treści skargi PWINB wskazał, że skarżący sami przyznają, iż prace związane z przebudową przedmiotowego obiektu budowlanego rozpoczęli przed prawnie skutecznym zgłoszeniem tych robót, co stosownie do art. 48 Prawa budowlanego, stanowi samodzielną przesłankę do wydania nakazu rozbiórki. Organ odwoławczy konsekwentnie prezentował stanowisko, że prace polegające na rozbiórce zewnętrznej ściany klatki schodowej i wybudowanie nowej ściany, która została przesunięta do krawędzi bocznych ścian zewnętrznych klatki schodowej i podwyższona od 0,5 m do 1,0 m, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Właściciele nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością inwestorów, na której prowadzone były samowolnie prace budowlane, mające wpływ na ograniczenie ich prawa własności mieli interes prawny do udziału w tym postępowaniu, w którym byli stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. Przepis ten nie precyzuje, w jakiej sytuacji należy podjąć takie rozstrzygnięcie, tym nie mniej w literaturze i orzecznictwie wskazuje się, iż to rozstrzygnięcie merytoryczno reformacyjne wydaje się wówczas, gdy decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa, a dalsze postępowanie administracyjne w tej sprawie niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, co uzasadnia jego umorzenie (por. komentarz do k.p.a. B. Adamiak i J. Borkowski, CH Beck, W-wa 2005, wyd. VII, str. 601-605). Przedmiotem postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek właścicieli sąsiednich nieruchomości, tj. A. i A. H. oraz O. W. z dnia 16 lipca 2002 r. (por. k 28 akt organu I instancji) było prowadzenie przez właścicieli posesji przy ul. [...] w G., bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, robót budowlanych dotyczących rozbudowy garażu, wybudowania dodatkowej ściany przy budynku mieszkalnym, przebudowa klatki schodowej i elewacji budynku oraz jego podwyższenie. Rozpoznając tą sprawę PINB w G. w dniu 20 sierpnia 2002 r. przeprowadził oględziny na terenie tej nieruchomości i wydał w tej sprawie dwie odrębne decyzje administracyjne, oparte na art. 48 Prawa budowlanego, tj. • decyzję z dnia 16 września 2002 r. o nakazie rozbiórki rozbudowanej części garażu, o wymiarach 1,5m x 6,3 m oraz • decyzję z dnia 15 października 2002 r. o nakazie rozbiórki klatki schodowej. W sprawie niniejszej jest bezsporne, że wydana ponownie w tej sprawie decyzja organu pierwszej instancji z dnia 13 stycznia 2003 r., dotycząca wyłącznie przebudowy budynku mieszkalnego, oparta na art. 51 Prawa budowlanego, była wyłącznie konsekwencją kasacyjnej decyzji organu odwoławczego z dnia 7 stycznia 2003 r., w której wyrażono błędny pogląd, iż istnieją podstawy do legalizacji tej samowoli budowlanej. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika natomiast, że decyzja kasacyjna z dnia 7 stycznia 2003 r. została uchylona, w trybie art. 38 ust 2 ustawy o NSA inną ostateczną decyzją PWINB z dnia 18 kwietnia 2003 r. Oznacza to, że rozpatrując w dniu 7 maja 2003 r. odwołanie od ponownej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 13 stycznia 2003 r., zaskarżonej w niniejszej sprawie, organ odwoławczy musiał uwzględnić nową sytuację prawną wynikającą z istnienia w obrocie prawnym własnej ostatecznej decyzji z dnia 18 kwietnia 2003 r., którą to decyzją orzeczono nakaz przymusowej rozbiórki klatki schodowej i innych robót wykonanych przy budynku, bez pozwolenia na budowę. Sprawa, którą badał w dniu 7 maja 2003 r. organ odwoławczy była już rozstrzygnięta inną ostateczną decyzją administracyjną, a zatem prawidłowo, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylono to rozstrzygnięcie i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji prowadzone na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, tj. dotyczące tej samej samowoli budowlanej. W przeciwnym razie decyzja merytoryczna organu drugiej instancji byłaby dotknięta wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., który to przepis przewiduje, że decyzja jest nieważna, gdy dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Oceniając zgodność z prawem takiej decyzji, w której organ odwoławczy uchylił się w istocie od merytorycznej oceny sprawy sąd bada przede wszystkim, czy istniały przesłanki do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a następnie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji z powodu bezprzedmiotowości. Te przesłanki określone w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w tej sprawie zostały spełnione, gdyż w dniu wydania zaskarżonej decyzji sprawa dotycząca konsekwencji samowolnej przebudowy klatki schodowej i rozbudowy budynku przy ul. [...] w G. była rozstrzygnięta decyzją ostateczną, na którą skargę wniesiono do sądu w sprawie II SA/Gd 906/03. Oczywiście bezzasadny jest zarzut skargi, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z 13 stycznia 2003 r., opartej na art. 51 Prawa budowlanego wniosły osoby, którym nie przysługiwał przymiot stron w tym postępowaniu. Jak wskazano wyżej odwołanie wnieśli właściciele sąsiednich nieruchomości, na których wniosek wszczęto postępowanie przed organami nadzoru budowlanego i którzy jako właściciele nieruchomości bezpośrednio przylegających do posesji, na której samowolnie były prowadzone roboty budowlane mieli interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do udziału w tym postępowaniu. Z tych tez przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.