II SA/Gd 837/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 października 2007 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 28 czerwca 2007 r., nr [...], 2/ określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane, 3/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R. K. kwotę 500,- (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt, rozpoznając wniosek I. D. z dnia 8 maja 2006r., decyzją z dnia 28 czerwca 2007r., nr [...] na podstawie art. 104 kpa oraz na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 4, art. 63 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U., Nr 80, poz. 717 ze zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w miejscowości S. oraz nadbudowie poddasza nad istniejącym budynkiem mieszkalnym / stanowiącym segment budynku bliźniaczego/ ze zmianą sposobu użytkowania budynku usługowego na funkcję mieszkalną, położonym na działce nr [...] w miejscowości S. W uzasadnieniu decyzji podano, że na terenie przedmiotowej działki nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z przeprowadzonej analizy funkcji i zagospodarowania terenu, stanowiącej załączniki do decyzji wynika, że istnieje możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji, gdyż zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie: - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, - teren ma dostęp do drogi publicznej, - istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, - teren przedmiotowych działek jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S., który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła R. K. podnosząc w szczególności, że w analizie nie ustalono linii zabudowy, jak i szerokości elewacji planowanej inwestycji. W odwołaniu wskazano również, że w warunkach zabudowy wskazany jest wjazd z drogi gminnej / działka nr [...]/, nie spełnia on jednak wymogów przepisów zawartych w rozdziale 2 § 14.1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 15 czerwca 2002r/, albowiem ma tylko 2,6m, nadto zarzucono, że projektowana inwestycja nie spełnia wymogów art. 5 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, na które to wymogi powołuje się organ wydając warunki zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 października 2007r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 54, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ oraz § 2 pkt 5, § 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) oraz na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy / Dz. U. Nr 16, poz. 1589/ utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji dokonał analizy poszczególnych postanowień decyzji z dnia 28 czerwca 2007r.Po dokonaniu tej analizy ustalił, że w sprawie zostały spełnione wszystkie warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wykonana analiza została przeprowadzona prawidłowo, uwzględnia ona parametry zabudowy, została opracowana na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. W decyzji zawarto również inne ustalenia wskazane w przepisie art. 54 pkt 2 ustawy i zapisano je w sposób prawidłowy określony w § 2 przytoczonego rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji podał, że obsługa komunikacyjna dla obu działek / nr [...] i [...]/, na których mają być projektowane inwestycje, została ustalona z działki nr [...], stanowiącej drogę publiczną. Działka nr [...] na całej długości przylega do działki nr [...], zaś działka nr [...] częściowo- na szerokości ok. 2,5-3m. Wskazany w odwołaniu przepis stanowi, iż do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Jak wynika z pkt 5 i pkt 2 art. 4 ustawy o drogach publicznych / tekst jednolity Dz. U. Nr z 2007r., nr 19, poz. 115 ze zm./ jezdnia to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów, zaś droga to- budowla wraz drogowymi urządzeniami inżynierskimi, oraz instalacjami, stanowiąca całość użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Powołana przez skarżącą i podana w rozporządzeniu szerokość min. 3m dotyczy jezdni i drogi w rozumieniu powołanych przepisów, natomiast nie może mieć zastosowania dla ustalenia obsługi komunikacyjnej- dojścia i wjazdu na działkę- w okolicznościach niniejszej sprawy obsługa komunikacyjna, dla ustalenia warunków zabudowy istnieje dla planowanej inwestycji i funkcję tę spełnia droga publiczna nr [...]. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego zawierającego ogólne zasady i wymagania dla obiektów budowlanych, to organ II instancji wskazał, że odwołująca nie wskazała konkretnie o jakie naruszenia chodzi, a zatem nie jest możliwym ustosunkowanie się do niego. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób szczegółowy dokonało analizy zarzutu nieustalenia linii zabudowy i szerokości elewacji frontowej. Kolegium ustaliło że linia zabudowy została w sposób dostateczny wyznaczona, natomiast w rozpatrywanej sprawie nie jest konieczne ustalania szerokości elewacji frontowej w rozumieniu powołanych w decyzji przepisów, z uwagi na położenie i kształt działki oraz przyleganie jej do drogi publicznej na szerokości 2,5-3m. Powyższe cechy powodują , że niemożliwym jest zlokalizowanie choćby jednej elewacji budynku od "frontu działki" w rozumieniu przepisu § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie sposobu wymagań dotyczących nowej zabudowy. Kolegium podniosło ponadto, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z regulacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest uwarunkowana uzyskaniem zgody właścicieli nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, czy tez nieruchomości sąsiednich. W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. K. wskazała, iż w swoim odwołaniu nie zarzucała, że droga gminna / działka nr [...]/ nie spełnia wymogów wynikających z § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Skarżąca wskazała, że działka, na której ma być zlokalizowana inwestycja powstała z podziału działki [...] na dwie o numerach [...] i [...] o nietypowych kształtach. Działka nr [...] składa się z dwóch części – głównej, na której ma powstać inwestycja i wąskiego pasa o szerokości 2,6m i długości 22,7m, który zapewnia dojście i dojazd do drogi publicznej /działka [...]/. Skarżąca podniosła, że to właśnie ta wąska część działki, która jest dojściem i zarazem dojazdem do budynku, który ma zostać wybudowany, nie spełnia wymogów technicznych zawartych w § 14 powołanego rozporządzenia, gdyż zarówno dojście, jak i dojazd ma zaledwie 2,6m szerokości, jak również nie spełnia wymagań ochrony przeciwpożarowej. Powyższe oznacza, że nie spełnia również wymogów art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na powyższą skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podniósł, w szczególności, że powoływanie się na skarżącą na postanowienia § 14 rozporządzenia z dnia 2 kwietnia 2002r. jest w rozpatrywanej sprawie bezprzedmiotowe- wskazana w rozporządzeniu szerokość 3m dotyczy jezdni w rozumieniu rozporządzenia. Wskazano, że powoływana działka nr [...] ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej –droga ta spełnia wymagania powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Takie okoliczności zaistniały w niniejszej sprawie, albowiem skarga wniesiona w sprawie podlegała uwzględnieniu z innych przyczyn niż zawarte w skardze. Z ustaleń dokonanych przez Sąd wynikało, że będący stronami w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym G. L. i E. L. zmarli przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Wszczęcie postępowania w rozpatrywanej sprawie nastąpiło bowiem w dniu 24 maja 2006r., natomiast G. L. zmarła w dniu 3 lutego 2003r., a E. L. zmarł w dniu 2 września 1996r. / k-81-82 i k-85-86 akt sądowych/. Organy obu instancji, uznający wskazane wyżej osoby za strony w postępowaniu administracyjnym, nie dokonały niezbędnych ustaleń, czy istnieją jej następcy prawni. Zgodnie zaś z art. 61 § 4 kpa o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 kpa, stronami w sprawie. Obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami postępowania administracyjnego jest jednym z najistotniejszych aspektów zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 10 § 1 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Gwarancją realizacji tego prawa strony jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracji nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 1998r., sygn. akt I SA/Lu 684/97, w katalogu Lex nr 34726). W przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, wbrew przepisom art. 10 § 1 kpa, nie brali udziału następcy prawni G. L. i E. L., zmarłych przed wszczęciem postępowania, którzy zostali uznani przez organ pierwszej instancji za stronę w tymże postępowaniu. W konsekwencji, o wszczęciu przedmiotowego postępowania nie zostały zawiadomione wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Uchybienia powyższe nie zostały również uwzględnione przez organ odwoławczy. Wskazane wyżej naruszenia przepisów art. 10 § 1 i art. 61 § 4 kpa stanowią, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdza naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stwierdzenie powyższych uchybień upoważniało Sąd do odstąpienia od merytorycznego rozpoznania zarzutów zawartych w skargach, albowiem na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji przedmiotowa sprawa podlega ponownemu rozpatrzeniu z uwzględnieniem przepisów art. 10 § 1 i art. 61 § 4 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zaś na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określił w punkcie drugim sentencji wyroku, że powyższe decyzje nie mogą być wykonane. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 powoływanej wyżej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.