II SA/Gd 837/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędziowie Sędzia WSA Marek Kraus, Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska (spr.), Protokolant Specjalista Agnieszka Rupińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2026 r. sprawy ze skargi I.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 sierpnia 2025 r. sygn. akt SKO Gd/2725/25 w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Kościerzyna z dnia 30 kwietnia 2025 r. nr DŚS.4625.87.2025, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz strony skarżącej 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Decyzją z 22 sierpnia 2025r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z Kościerzynie wydaną z upoważnienia Burmistrza Kościerzyny z dnia 30 kwietnia 2025r. zmieniającą decyzję z dnia 17 czerwca 2019 r. w sprawie usług opiekuńczych w części dotyczącej odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze od 1 lipca 2024 r., w ten sposób, że od dnia 1 lipca 2024r. odpłatność za usługi opiekuńcze wynosić będzie 100% rzeczywistego kosztu roboczogodziny, tj. 28,00 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z 17 czerwca 2019 r., zmienianą później kilkukrotnie z zakresie ilości przyznanych godzin opiekuńczych i wysokości odpłatności za nie, pani I.H. przyznana została pomoc w formie usług opiekuńczych po trzy godziny dziennie w dni robocze. Odpłatność za godzinę usług wynosiła 17 zł, co stanowiło 20% pełnego jej kosztu. W trakcie realizacji świadczenia nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej strony. Z informacji pozyskanych od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w kwietniu 2025 r. wynikało, że pani I.H. decyzją z 1 marca 2025 r. przyznane zostało świadczenie wspierające na okres od 4 czerwca 2024 r. do 4 czerwca 2031 r. w wysokości 220% renty socjalnej, spowodowało to zmianę wysokości dochodu uzyskiwanego przez stronę. Na dochód strony, oprócz kwoty świadczenia wspierającego, składało się jeszcze świadczenie uzupełniające, dodatek pielęgnacyjny oraz świadczenie rentowe, w łącznej wysokości przekraczającej 400% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej ustalone na podstawie § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Wysokość dochodu strony w relacji do kryterium dochodowego (ponad 400%), determinowało zobowiązanie strony do odpłatności w wysokości 100% kosztu usług opiekuńczych, tj. 28 zł za godzinę od miesiąca lipca 2024 r. W odniesieniu do powyższych ustaleń, organ pierwszej instancji dokonał obliczeń związanych z określeniem opłat za usługi opiekuńcze dla strony w miesiącach od lipca do marca 2025 r., uwzględniając liczbę godzin świadczonej pomocy w poszczególnych miesiącach i odpowiednią stawkę opłaty. Pani I.H. wniosła odwołanie od wyżej opisanej decyzji, wskazując naruszenie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich zastosowanie i wydanie decyzji ustalającej należność z tytułu opłat za usługi opiekuńcze z mocą wsteczną oraz wadliwe ustalenie stanu sprawy, jak również brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Decyzją z 22 sierpnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że należność za usługi opiekuńcze została wyliczona w prawidłowy sposób i powołując się na art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej podkreślił, że organ pierwszej instancji był uprawniony do zmiany decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody, z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej. Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny, jednak zgodnie z powołanymi orzeczeniami sądów administracyjnych mogą działać wstecz . Oceniając treść i uzasadnienie decyzji organu I instancji Kolegium wskazało, że zawarte w uzasadnieniu wyliczenie kwoty należnej do zwrotu nie stanowi wiążącego elementu rozstrzygnięcia, gdyż decyzja w tej kwestii może zostać wydana po ustaleniu w sposób ostateczny wysokości odpłatności za świadczone stronie usługi opiekuńcze. W skardze strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, w której uzasadnienie w żaden sposób nie wyjaśnia podstaw, na których oparł się organ podejmując decyzję, skupiając się jedynie na orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, 2. naruszenie art. 16 w zw. z art. 163 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji dotyczącej zmiany decyzji nr DŚS.4625.57.2019 z 17 czerwca 2019 r. mimo, że przepisy ustawy szczególnej tj. ustawy o pomocy społecznej, zabraniają zmiany decyzji ostateczny z mocą wsteczną, 3. naruszenie art. 7 w zw. z art, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w szczególności niewystarczające zbadanie sytuacji materialnej skarżącej i przeznaczenia środków otrzymanych przez ZUS, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych i wydania wadliwej decyzji, 4. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez wydanie wadliwej decyzji godzącej w podstawowe interesy osoby starszej schorowanej, co spowodowało u niej pogorszenie stanu zdrowia i utratę zaufania do organów publicznych. Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny w granicach swojej właściwości bada zgodność zaskarżonych decyzji z prawem. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U.2025.1214 - dalej u.p.s.), zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 u.p.s.. Przepis art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - dalej jako "k.p.a."), na mocy którego następuje wzruszenie decyzji na podstawie przepisów szczególnych, daje organowi administracji publicznej możliwość uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w Dziale II rozdział 13 kpa. Powołany przepis szczególny art. 106 ust. 5 u.p.s. określa przesłanki zmiany lub uchylenia decyzji bez zgody strony zarówno wtedy, gdy jest to dla niej korzystne, jak i wówczas, gdy wynikiem tego działania będą negatywne dla strony konsekwencje. Omawiana regulacja obejmuje przypadki obligatoryjnej lub fakultatywnej weryfikacji decyzji. Przesłanki skutkujące związaniem administracyjnym mają miejsce w sytuacji: zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji osobistej lub dochodowej strony i pobrania nienależnego świadczenia. Możliwość zmiany lub uchylenia aktu (przesłanka fakultatywna) otwiera się zaś dla organu w przypadku stwierdzenia okoliczności wymienionych w art. 11, art. 12, i art. 107 ust. 5 ups, do których można m.in. zaliczyć: brak współdziałania świadczeniobiorcy z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej, czy odmowę złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Pomimo, że są to działania fakultatywne, organ powinien je podejmować, mając zwłaszcza na uwadze ograniczone środki pomocy społecznej (por. wyroki NSA: z 11 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 188/21; czy z 6 września 2023 r., I OSK 1863/21). Decyzje wydawane na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. mają charakter konstytutywny. Ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 u.p.s. konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję, co oznacza, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej, jak i jej uchylenie, mają charakter konstytutywny - wywierają jedynie skutki na przyszłość (ex nunc). Brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej lub nakładające określony obowiązek z mocą wsteczną (ex tunc). W konsekwencji Sąd podziela pogląd, iż skutki ex tunc można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy (zob. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 772/13, Lex nr 1404923; w Łodzi z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 477/14, Lex nr 1520150 oraz z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1287/12, Lex nr 1287068; w Opolu z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 260/14, Lex nr 1490659; w Warszawie z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2711/13, Lex nr 1467573; w Krakowie z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 2100/14, Lex nr 1661086 oraz w Łodzi: z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 798/15 i z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 1067/15, a także z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 159/16 - dostępne w CBOSA pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten uzasadniony jest obowiązującą w prawie polskim zasadą lex retro non agit., Upoważnienie do wydania decyzji regulującej z mocą wsteczną obowiązki strony może wynikać z ustawy, z t6ym że ustawa o pomocy społecznej takiego uregulowania nie zawiera. Nie jest nim w szczególności art. 106 ust. 5 u.p.s. ani też żaden inny z powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisów ustawy o pomocy społecznej. Artykuł 106 ust. 5 u.p.s. umożliwia zatem zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym, czyli ex nunc (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 kwietnie 2014 r., sygn. I OSK 980/13, Lex nr 1480913 i z dnia 29 września 2011 r., sygn. I OSK 655/11, Lex nr 1068524 oraz z dnia: 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1099/12; 16 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1280/12; 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 945/12; 19 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 535/08; 10 lipca 2009 r., sygn. I OSK 1501/08; 4 lutego 2010 r., sygn. I OSK 1208/09 - dostępne w CBOSA pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydana przez organ na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzja konstytutywna kształtuje na nowo zakres uprawnień strony od momentu wydania nowej decyzji orzekającej o utracie prawa lub zmianie dotychczas pobieranego świadczenia. Tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej z art. 106 ust. 5 u.p.s. nie znajdzie zastosowania do decyzji już zrealizowanej, takiej, której skutki zostały już skonsumowane. Tym samym, wydając decyzję w tym trybie, organ nie może wyeliminować decyzji przyznającej świadczenie za okres poprzedzający jej wydanie. Skutek ex nunc oznacza bowiem, że decyzja wydana w oparciu o ten przepis może wywoływać jedynie skutki od daty , gdy decyzja stała się ostateczna, nie może natomiast sięgać swoim zakresem świadczenia pobranego przed jej wydaniem (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2711/13, Lex nr 1467573). Przywołany przez organ pogląd, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., którą uchylono pierwotną decyzję przyznającą stronie prawo od zasiłku stałego, ma charakter konstytutywny, a deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. (por. wyroki NSA z 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 993/13, z 13 października 2017 r. sygn. akt I OSK 2170/16, z 25 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 3158/18, czy z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1406/19, oraz powołane w nich orzecznictwo i stanowisko doktryny) oznacza to, że w przypadku, gdy organ stwierdzi, że zaszły przesłanki do zastosowania art. 106 ust. 5 u.p.s., może nadać decyzji wydanej na podstawie tego przepisu moc wsteczną w ten sposób, że dokona zmiany bądź uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej od daty wcześniejszej niż data wydania decyzji uchylającej lub zmieniającej (tak w wyrokach: WSA w Gliwicach z 7 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 967/19 i NSA z 10 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 410/21) został wyrażony w sprawie , w której świadczenie w zmienionej wysokości było ustalane na przyszłość( por. wyrok NSA z 11 lipca 2023r., sygn.. akt I OSK 188/21). Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie nie może zatem nastąpić z mocą wsteczną, wyraźnie podkreślił, że art. 106 ust. 5 u.p.s. reguluje różne sytuacje, a każda z przewidzianych tam przesłanek stanowi samodzielną, odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji, z czego należy wnioskować, że to okoliczności konkretnej sprawy decydują o możliwości wstecznego uchylenia bądź zmiany decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie organ I orzekł o zmianie decyzji z dnia 17 czerwca 2019r. ze skutkiem od 1 lipca 2024 r. orzekł o zmianie decyzji, której skutki zostały już skonsumowane, bowiem świadczenie, którego dotyczyła, zostało w pełni zrealizowane przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca ponosiła wydatki na świadczone usługi opiekuńcze w znanej wysokości, dysponując pozostałymi środkami na swoje potrzeby, nie będąc zobowiązana do gromadzenia środków na ewentualną podwyższoną odpłatność. Uprawnieniem strony wynikającym z decyzji o określeniu odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze jest określona gwarantowana w decyzji wysokość partycypacji w należności z tego tytułu. Należy również wskazać, że wbrew stanowisku organu drugiej instancji błędnie w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji określił zaległość i zobowiązał stronę do zwrotu. Uzasadnienie decyzji nie może powodować stanu niepewności prawnej poprzez kreowanie treści zastrzeżonej dla odrębnej decyzji związanej z etapem dochodzenia należności. Wydanie wyroku w sprawie , w której z uwagi na dostrzeżone uchybienia nie analizował przesłanek zmiany wysokości świadczenia, było możliwe pomimo przedstawienia akt administracyjnych organu pierwszej instancji w stanie niezgodnym z wymogami określonymi w art. 54 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. 2024,935 ze zm.- dalej P.p.s.a. ze zm.). Akta sprawy nie zostały uporządkowane, są niekompletne, co potwierdza prowizoryczna numeracja - brak kart od 6 do 15. Stwierdzone uchybienie wymaga podjęcia przez organ ponownie rozpoznający sprawę czynności weryfikujących prawidłowość zgromadzenia i przedstawienia materiału dowodowego. Mając na uwadze powyższe, organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy uwzględni ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku i podejmie rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa znajdującym w niej zastosowanie. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) orzekł jak w sentencji wyroku.