II SA/Gd 839/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Orłowska, Sędziowie WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka /spr./, Protokolant: Beata Kaczmar, po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2005r., na rozprawie sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewody z dnia 6 maja 2003r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty nr [...] z dnia 4 kwietnia 2003 roku. Decyzją z dnia 4 kwietnia 2003 r. znak [...] Starosta odmówił przyznania D. S. prawa do zasiłku przedemerytalnego z dniem 29 marca 2003 r., ze względu na nie udokumentowanie wymaganego przepisami prawa okresu uprawniającego do zasiłku. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła D. S., wskazując iż faktycznie w dniu rejestracji jako osoba bezrobotna nie była w stanie udokumentować 25-letniego stażu pracy, gdyż nie mogła przedstawić świadectwa pracy z Zakładu Produkcyjnego "A", w którym pracowała w okresie od 15 lutego 1998 r. do 31 grudnia 1999 r. Obecnie jednak, po usilnych staraniach i ponagleniach wymienionego pracodawcy, uzyskała świadectwo potwierdzające wskazany okres zatrudnienia. Wobec zmienionych okoliczności, polegających na uzupełnieniu okresu uprawniającego do zasiłku – spełnia warunki dla przyznania zasiłku przedemerytalnego. Po rozpoznaniu powyższego odwołania, Wojewoda decyzją z dnia 6 maja 2003 r. nr [...] utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na treść art. 37j ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 23, art. 24 ust. 2 oraz art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Nadto, organ wskazał na treść art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw, zgodnie z którym do okresu, od którego w myśl ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zależy nabycie prawa, wysokość i okres pobierania zasiłku przedemerytalnego zalicza się również okresy zatrudnienia, inne pracy zarobkowej i prowadzenia pozarolniczej działalności, przypadającej przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 1 stycznia 1997 r.), jeżeli w tym okresie podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne lub zaopatrzenie emerytalne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej połowę najniższego wynagrodzenia miesięcznie. Jak podał organ, strona udokumentowała okres uprawniający do zasiłku w wymiarze 24 lat, 8 miesięcy i 14 dni, w tym 15 lat pracy w warunkach szkodliwych. Do okresu tego nie zaliczono stronie: - okresu zatrudnienia od 15 lutego 1998 r. do 14 lutego 1999 r. w firmie "A"; - okresu od 1 sierpnia 1971 r. do 31 maja 1972 r., z uwagi na niemożność ustalenia charakteru wykonywanej w tym czasie pracy i wynagrodzenia za nią osiąganego; - okresów wykonywania pracy na rzecz firmy "A" na podstawie umowy zlecenia od 4 sierpnia 1997 r. do 20 stycznia 1999 r. z przerwami, gdyż warunkiem zaliczenia takich okresów do okresu uprawniającego do zasiłku jest, by podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej najniższego wynagrodzenia. Zatem, biorąc pod uwagę powyższe, strona nie spełnia - w ocenie organu odwoławczego – przesłanek umożliwiających przyznanie jej zasiłku przedemerytalnego. Od powyższej decyzji skargę wniosła D. S., domagając się przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż jest w stanie udokumentować brakujący okres uprawniający do zasiłku, gdyż uzyskała świadectwo pracy z Zakładu Produkcyjnego "A", w którym pracowała w okresie od 15 lutego 1998 r. do 31 grudnia 1999 r. W tej sytuacji, jak podaje skarżąca, spełnia ustawowe warunki, umożliwiające przyznanie jej prawa do zasiłku przedemerytalnego, gdyż posiada staż pracy przekraczający 25 lat. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. W ocenie Sądu, decyzje administracyjne w niniejszej sprawie wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 k.p.a, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przesłanki materialne warunkujące przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego zawarte są w art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zgodnie z jego treścią, zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: 1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Z kolei, ustawowa definicja okresu uprawniającego do zasiłku zawarta jest w treści art. 24 ust.2 cytowanej ustawy, a okresy wskazane nadto w treści art. 24 ust. 4 i 4a oraz 23 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 tejże ustawy. Nadto, w niniejszej sprawie zastosowanie winien znaleźć przepis art. 8 ust 7 ustawy o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustawy (Dz. U. nr 147, poz.687), zgodnie z którym do okresu, od którego w myśl ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, zależy nabycie prawa, wysokość i okres pobierania zasiłku, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, zalicza się również okresy zatrudnienia, innej pracy zarobkowej i prowadzenia pozarolniczej działalności, przypadające przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli w tym okresie podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne lub zaopatrzenie emerytalne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej połowę najniższego wynagrodzenia miesięcznie. Bezspornym w niniejszym stanie faktycznym jest, iż skarżąca legitymuje się 15 letnim okresem zatrudnienia w szczególnych warunkach, a zatem – by uzyskać prawo do zasiłku przedemerytalnego – winna wykazać 25 letni okres uprawniający do zasiłku. Organy administracji uznały, iż skarżąca udokumentowała okres uprawniający do zasiłku w rozmiarze 24 lat, 8 miesięcy i 14 dni. Jednocześnie, organ odwoławczy wskazał, jakie okresy zatrudnienia i dlaczego nie zostały zaliczone do okresu uprawniającego do zasiłku. Za jeden z takich okresów nie podlegających zaliczeniu do okresu uprawniającego do zasiłku organ odwoławczy uznał okres pracy od 1 sierpnia 1971 r. do 31 maja 1972 r. w charakterze pomocy domowej u stomatologa W. B., stwierdzając, iż na podstawie dostępnych dowodów nie jest możliwe ustalenie charakteru tejże pracy i osiąganego wynagrodzenia, a dodatkowo nie były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne. Wskazać w tym miejscu należy, iż organy administracyjne nie poczyniły żadnych kroków celem ustalenia, jaki był charakter pracy skarżącej, wykonywanej przez nią w latach 1971-1972 i jakie osiągała z tego tytułu wynagrodzenie. Niewątpliwie, na powyższą okoliczność można było przesłuchać zarówno skarżącą, jak i jej byłego pracodawcę, czego organy jednak w ogóle nie uczyniły, naruszając przy tym podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 i 77 k.p.a. Bezspornym jest, iż w okresie zatrudnienia skarżącej u W. B. nie były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne. Zgodnie zaś z treścią art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 1960 r. o zmianach właściwości w dziedzinie ubezpieczeń społecznych, rent, zaopatrzeń i opieki społecznej (Dz. U. nr 20, poz. 119 ze zmianami), obowiązującej w dacie zatrudnienia skarżącej w charakterze pomocy domowej u W. B., tj. w latach 1971-1972, zakłady pracy miały obowiązek opłacania z własnych środków składek na ubezpieczenie społeczne pracowników. Innymi słowy, obowiązek odprowadzenia składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu zatrudnienia pracownika w oparciu o umowę o pracę obciążał pracodawcę, nie zaś pracownika. W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze okoliczność, iż zatrudnienie skarżącej u W. B. miało miejsce w latach 1971-1972, tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 104, poz. 450 ze zmianami), mocą której wprowadzono pojęcie okresów składkowych i nieskładkowych i związano prawo do świadczeń emerytalno-rentowych z opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne. Art. 4 tejże ustawy stanowi tylko o obowiązkowym ubezpieczeniu społecznym pracowników. Nie uzależnia jednak powstania i trwania tego obowiązku od opłacania składek (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 marca 1995 r. w sprawie o sygn. akt II URN 7/95, opublikowany w OSNP 1995/17/219). Jak wskazano powyżej, obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie społeczne obciążał wówczas, jak i również obecnie, pracodawcę, który w tym zakresie podlegać mógł kontroli organów rentowych, sam zaś pracownik jednak nie miał wpływu na wykonanie tegoż obowiązku. Stąd też, zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, fakt nie dopełnienia obowiązku odprowadzania składek przez pracodawcę nie może obciążać pracownika, a za okresy składkowe przypadające przed wejściem w życie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent (...) należy uważać także takie okresy pozostawania w stosunku pracy, za które składka na ubezpieczenie nie została odprowadzona (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 11 maja 1994 r. w sprawie II UZP 5/94, opublikowana w OSNAPiUS 1994, nr 6, poz. 97). Powyższe nie przesądza, że w okresie 1971-1972 skarżąca świadczyła pracę w oparciu o umowę o pracę, gdyż jak wskazano już powyżej – okoliczność ta nie była w żaden sposób przez organy administracyjne rozpatrywana, zaś nieuwzględnienie tego okresu uzasadniono w ten sposób, iż nie jest możliwe ustalenie charakteru pracy i osiąganego przez skarżącą wynagrodzenia. Sąd orzekający w niniejszym składzie nie znajduje jednakże względów, które mogły by przesądzić o niemożliwości poczynienia ustaleń na powyższe okoliczności, tym bardziej, że organy administracji nie podjęły nawet próby poczynienia takowych ustaleń (np.: wzywając skarżącą jako stronę i W. B. w charakterze świadka). Tym bardziej przesądza to o nieprawidłowości postępowania organów administracji, które zaniechały dokładnego przeprowadzenia postępowania dowodowego i poczynienia ustaleń, które mogłyby mieć istotne znaczenie dla oceny, czy skarżąca spełnia przesłanki warunkujące przyznanie jej prawa do zasiłku przedemerytalnego. Organy administracji, mając na uwadze treść przepisu art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw obowiązane były ustalić – w pierwszej kolejności – jaki był charakter umowy łączącej skarżącą z pracodawcą, a następnie – przy założeniu, że strony łączyła umowa o pracę – jakie skarżącą osiągała z tego tytułu wynagrodzenie. Jeśli wynagrodzenie to było wyższe niż połowa osiąganego wówczas najniższego wynagrodzenia o pracę, stosownie do wskazanego przepisu art. 8 ust. 7 ustawy o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (...), okres ten winien zostać zaliczony do okresu uprawniającego do zasiłku. Mając zatem na uwadze powyższe, Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 4 kwietnia 2003 r. Rozpoznając sprawę ponownie rzeczą organów administracji będzie – o czym już mowa była powyżej - przeprowadzenie dokładnego postępowania dowodowego, w szczególności przesłuchanie skarżącej oraz W. B. – jej pracodawcy w latach 1971-1972 - w charakterze świadka na okoliczność rodzaju umowy wiążącej skarżącą z tym pracodawcą, w szczególności, czy była to umowa o pracę, a jeśli tak – to jakie wynagrodzenie osiągała skarżąca z tego tytułu. Uzupełniwszy materiał dowodowy w ten sposób, organ administracji ponownie oceni, czy skarżąca spełnia przesłanki uzasadniające przyznanie jej prawa do zasiłku przedemerytalnego. Sąd nie określił w wyroku, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, że jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie decyzja odmawiająca przyznania skarżącej prawa do zasiłku przedemerytalnego nie podlega wykonaniu, gdyż nie przyznaje ani nie pozbawia żadnego prawa, zatem brak jest podstaw, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.