II SA/Gd 839/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędzia SO Jolanta Sudoł Protokolant Sekretarz sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Wojewody z dnia 23 sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie trwałego zarządu nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia 6 listopada 2009 r., nr [...] Starosta na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 Nr 261, poz. 2603 ze zm.) orzekł o wygaszeniu trwałego zarządu Urzędu Morskiego w odniesieniu do nieruchomości zabudowanej stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w mieście U., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. 0,3535 ha, nr [...] o pow. 1,6787 ha - KW [...] oraz nr [...] o pow. 3,4889 ha - KW [...] oraz o przejęciu nieruchomości do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego w terminie 2 tygodni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Następnie decyzją z dnia 24 lutego 2010 r., nr [...] Starosta na podstawie art. 155 k.p.a. orzekł o zmianie decyzji własnej z dnia 6 listopada 2009 r., nr [...] w taki sposób, że na stronie 1 decyzji w wierszu 20 wykreśla się słowa "[...] o pow. 1,6787 ha - KW [...]". W pozostałej części treść decyzji nie uległa zmianie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2010 r., nr [...] Wojewoda na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 k.p.a. odmówił J. M. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty o z dnia 6 listopada 2009 r., Nr [...] oraz zmieniającej ww. orzeczenie decyzji Starosty [...] z dnia 24 lutego 2010 r., Nr [...] W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że pismem z dnia 18 czerwca 2010 r. J. M. wniosła do Wojewody za pośrednictwem Starosty odwołanie od ww. decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia wskazując, że jest dzierżawcą części działki nr [...] na podstawie umowy dzierżawy zawartej ze Skarbem Państwa - Urzędem Morskim na okres od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2010 r. Zgodnie z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) wygaszenie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów najmu, dzierżawy lub użyczenia z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, jeżeli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trwały zarząd była wynajęta, wydzierżawiona lub użyczona. Przepis ten jest tak sformułowany, że nie ma potrzeby dokonywania dodatkowej czynności w postaci wypowiedzenia umowy dzierżawy, gdyż wypowiedzenie to następuje z mocy prawa. Pismem z dnia 16 grudnia 2009 r., Nr [...] Urząd Morski zawiadomił J. M. o fakcie wygaśnięcia trwałego zarządu, w związku z czym od dnia 25 listopada 2009 r. zaczął biec trzymiesięczny termin wypowiedzenia umów dzierżawy. Organ odwoławczy obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać spełnienie ustawowych przesłanek do zastosowania art. 58 § 1 k.p.a. Dopiero w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania organ może odnieść się do zasadności zarzutów postawionych w odwołaniu. Zgodnie z art. 58 k.p.a., organ administracji państwowej, w razie uchybienia terminu, przywraca go na prośbę zainteresowanego, jeżeli ten uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę należy wnieść w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyn uchybienia terminu z jednoczesnym dopełnieniem czynności, dla której był określony termin. Na podstawie art. 59 § 2 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania postanawia organ właściwy do rozpatrzenia odwołania. J. M. wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z uwagi na fakt, że z dokumentacją postępowań zakończonych przedmiotowymi decyzjami Starosty o zapoznała się w dniu 8 czerwca 2010 r., tj. po uzyskaniu przez ww. orzeczenia przymiotu ostateczności. Instytucję służącą weryfikacji decyzji organu I instancji w zwykłym trybie stanowi odwołanie. Wnosi się je do organu właściwego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., prawo wniesienia odwołania służy stronie postępowania. W myśl art. 28 K.p.a., stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1995/06 wskazał, że chociaż przepis art. 28 k.p.a. nie przesądza generalnie o przymiocie strony konkretnego podmiotu w konkretnej sprawie, to orzecznictwo NSA wypracowało w tej kwestii stanowisko, najpełniej odzwierciedlone tezą wyroku z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, w którym sąd ten stwierdza, że "Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku obywatelowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym." Poniesienie nakładów inwestycyjnych poprzez wybudowanie obiektów budowlanych oraz korzystanie z nich nie daje praw rzeczowych do nieruchomości. Fakt ten wskazuje bowiem wyłącznie na interes faktyczny, który nie jest objęty art. 28 k.p.a. Roszczenia z tytułu poniesionych nakładów mogą być dochodzone w postępowaniu cywilnoprawnym. W niniejszej sprawie skutek prawny w postaci wypowiedzenia umowy dzierżawy następuje z mocy prawa, a nie z mocy decyzji administracyjnej. Tak więc J. M. jako dzierżawca nieruchomości nie ma interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy toczącej się między Skarbem Państwa a trwałym zarządcą (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1995/06), ponieważ nie jest stroną postępowania w sprawie wygaszenia trwałego zarządu przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie ma legitymacji prawnej do wniesienia odwołania od decyzji Starosty, a tym samym do wnioskowania o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Skargę na powyższe postanowienie Wojewody wywiodła J. M. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarżąca podniosła, że od początku skarży pozbawienie jej jako dzierżawcy nieruchomości będącej przedmiotem postępowania administracyjnego o wygaszenie trwałego zarządu przymiotu strony. Skarżąca jako dzierżawca części nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego miała interes prawny w tym, aby zaskarżyć niezgodne z prawem decyzje o wygaśnięciu zarządu. Tym bardziej, że na skutek skutecznego wygaśnięcia trwałego zarządu - rozwiązują się z mocy prawa umowy dzierżawy. Niezwłocznie po wydaniu przez Starostę decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu Urzędu Morskiego na nieruchomości - Starosta na ponowny wniosek Urzędu Morskiego tę właśnie nieruchomość zwraca Urzędowi Morskiego w trwały zarząd. Ale przywrócenia J. M. prawa do kontynuowania na wcześniejszych zasadach umowy dzierżawy Urząd Morski jej odmawia. I to godzi w interes prawny skarżącej. Nieprzemyślane działania organów administracji uderzają bezpośrednio w obywatela nie dbając o zabezpieczenie jego praw. Śledząc czynności Urzędu Morskiego i Starosty w tej sprawie, a w szczególności terminy zarówno wniosków Urzędu Morskiego, jak i decyzji Starosty trudno nie dojść do wrażenia, że to działanie było od początku nastawione na pozbawienie skarżącej dzierżawy nieruchomości. Z dokumentacją skarżonego postępowania, w tym treścią decyzji głównej i zmieniającej J. M. zapoznała się w toku procesu z załączników do pozwu o wydanie nieruchomości wytoczonego przez Urząd Morski, doręczonego w dniu 8 czerwca 2010 r. Dopiero wówczas skarżąca zapoznała się z treścią tych decyzji. Z uwagi na okoliczność, że w postępowaniu tym naruszono jej prawo - jako dzierżawcy do bycia stroną w postępowaniu, skarżąca złożyła odwołanie na decyzje Starosty wydane w postępowaniu [...] i [...] wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca w odwołaniu do Wojewody na decyzje Starosty wskazała, że obie decyzje zostały wydane niezgodnie z prawem z przyczyn opisanych w odwołaniu, stąd zachodzi konieczność ponownego zbadania sprawy. Skarżąca powołała również orzeczenia, które kwestię prawa dzierżawcy jako strony posiadającej interes prawny poruszają. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajmowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Na wstępie, należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 ( 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz,1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W niniejszej sprawie J M kwestionowała postanowienie Wojewody z dnia 23 sierpnia 2010 r., nr [...], w którym odmówiono jej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia 6 listopada 2009 r., Nr [...] oraz zmieniającej to orzeczenie, decyzji Starosty z dnia 24 lutego 2010 r., Nr [...]. Decyzja Starosty z dnia 6 listopada 2009 r. dotyczyła wygaszenia trwałego zarządu Urzędu Morskiego w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w U., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] oraz o przejęciu nieruchomości do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Następnie decyzja ta została zmieniona, decyzją z dnia 24 lutego 2010 r. w taki sposób, że na stronie pierwszej decyzji wykreślono słowa dotyczące działki nr [...]. Poza sporem było w niniejszej, że skarżąca była dzierżawcą części działki nr [...] na podstawie umowy zawartej ze Skarbem Państwa - Urzędem Morskim na okres od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2010 r. Odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, Wojewoda stanął na stanowisku, że skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie wygaszenia trwałego zarządu nieruchomością i tym samym nie ma legitymacji do wniesienia odwołania. Jednocześnie organ nie analizował ustawowych przesłanek do przywrócenia terminu, wynikających z dyspozycji art. 58 k.p.a., poprzestając zasadniczo na rozważaniach dotyczących - pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. strona postępowania administracyjnego może wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej lub ogłoszenia decyzji. W razie nieskorzystania przez strony z odwołań w powyższym terminie, decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom. W dalszej kolejności należy wskazać, że w judykaturze i doktrynie przyjmuje się, iż stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności, wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu odwoławczym. (vide: B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz C.H. Beck Warszawa 2003 str. 566) Nadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono możliwość wniesienia odwołania przez osobę, która twierdzi, że jest stroną postępowania administracyjnego, a która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji, a o jej wydaniu dowiedziała się z innych źródeł, przy czym odwołanie takie może być wniesione w terminie liczonym od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Ochrona więc uprawnień osoby mającej status strony postępowania administracyjnego, a pominiętej w tym postępowaniu, co do zasady, odbywa się poprzez wniesienie podania o wznowienie postępowania. Podkreślić należy, że skarżąca we wniesionym odwołaniu powoływała się przede wszystkim na fakt jej niezawinionego braku udziału w postępowaniu. Ponadto skarżąca w odwołaniu wskazała, że "w przypadku nie przywrócenia terminu, do wniesienia odwołania proszę potraktować niniejsze pismo jako wniosek o ponownie rozpoznanie w/w spraw na kanwie których wydano decyzje". W tej też sytuacji, wobec ostatecznego charakteru zapadłej decyzji oraz treści złożonego odwołania, organ powinien potraktować pismo wniesione przez stronę - jako wniosek o wznowienie postępowania i nadać mu bieg. Czego jednak organ nie uczynił. Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ w pierwszej kolejności będzie musiał w zainicjowanym przez skarżącą postępowaniu poddać weryfikacji jej - interes prawny. Pozwoli to na przypisanie jej (lub na nie przypisanie) statusu strony. Przy czym organ, przy analizie interesu prawnego powinien uwzględnić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1995/06, w którym Sąd ten wypowiedział na temat dzierżawcy i jego statusu jako strony w sprawie wygaszenia trwałego zarządu nieruchomości. W konsekwencji też organ wyda postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania i następnie w zależności od dokonanych ustaleń jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie.