II SA/Gd 839/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 lutego 2018 r. nr [...] w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy na 2018 rok" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy (dalej jako Prokurator lub skarżący) wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 lutego 2018 r., nr [..], w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy na rok 2018". Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm., dalej jako u.o.a.n.) oraz art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej u.s.g.) poprzez brak publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa, mimo że stanowi ona akt prawa miejscowego. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. W ocenie Prokuratora uchwała stanowi akt prawa miejscowego i jako taka winna podlegać ogłoszeniu. Zawiera bowiem przepisy powszechnie obowiązujące. Jej treść stanowią normy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Wskazał, że program ma zróżnicowany charakter normatywny, obok postanowień o charakterze indywidualno-konkretnym, zawiera także postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. W konsekwencji uchwalony program jest powszechnie obowiązujący, skierowany do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a zatem uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W ocenie skarżącego, skutkiem uznania uchwały za akt prawa miejscowego jest konieczność jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, stosownie do treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n., przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Wójt Gminy podkreślił, że niniejsza uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. Pogląd taki był powszechny w dacie jej podejmowania w orzecznictwie sądowym. W konsekwencji, z przepisów prawa nie wynikał obowiązek publikacji tej uchwały w dzienniku urzędowym. Jednak, uwzględniając zmianę linii orzeczniczej w tej kwestii Rada Gminy podjęła kroki prawne zmierzające do zadośćuczynienia przepisom w zakresie publikacji. W porządku obrad sesji rady zwołanej na dzień 30 listopada 2018 r. zawarto projekt uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy za rok 2018, w której treści zawarto zapis o uchyleniu zaskarżonej uchwały nr [..] z dnia 28 lutego 2018 r. Projekt zawiera również postanowienie, zgodnie z którym uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. W tej sytuacji zasadny jest wniosek o oddalenie skargi. W piśmie z 16 stycznia 2019 r. Wójt Gminy doprecyzował, że uchwała Rady Gminy z dnia 30 listopada 2018 r. w sprawie programu opieki nad zwierzętami została opublikowana we właściwym dzienniku urzędowym w dniu 21 grudnia 2018 r. Oznacza to, że weszła ona w życie w dniu 4 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej jako Konstytucja RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Przepis art. 94 Konstytucji RP stanowi z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zatem gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w związku z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej "ZTP"), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r., poz. 1840, dalej jako u.o.z.), który to przepis upoważnia organ stanowiący gminy do corocznego uchwalania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Z regulacji zawartych w art. 11a u.o.z. wynika, że program obejmuje w szczególności (ust. 2): 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; przy czym realizacja powyższych zadań może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3) i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Projekt Programu organ wykonawczy gminy przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (ust. 7), które to podmioty wydają opinie o projekcie Programu (ust. 8). W przedmiotowej sprawie rozważyć należało, czy uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi akt prawa miejscowego i w związku z tym podlegała obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko reprezentowane przez Prokuratora, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z., jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Z Konstytucji RP wynika, że akty prawa miejscowego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2). Są one ustanawiane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94). Warunkiem wejścia ich w życie jest ich ogłoszenie, według zasad i trybu określonego w ustawie (art. 88 ust. 1 i 2). Wskazane regulacje, zgodnie z przepisami odsyłającymi zawartymi w Konstytucji RP znajdują swoje odzwierciedlenie odnośnie do rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w przepisach art. 40 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 42 u.s.g. w związku z art. 4 ust. 1, ust. 2 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 1 u.s.g. radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do przepisów strukturalno-organizacyjnych i w art. 40 ust. 3 odnośnie do przepisów porządkowych. W przypadku spraw dotyczących zapewnienia opieki oraz zapobiegania bezdomności zwierząt i ich wyłapywania, upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera powołany wyżej przepis art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Stosownie natomiast do treści art. 42 u.s.g., zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa wyżej cytowana ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ustawa ta stanowi, że akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy, ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2). Jednocześnie wskazuje w art. 2 ust. 1, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (poza wyjątkiem określonym w ust. 2, dotyczącym jedynie aktów normatywnych niezawierających przepisów powszechnie obowiązujących, których ogłoszenie wyłącza odrębna ustawa). W myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące (taki charakter ma akt prawa miejscowego), ogłoszone w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, zaś w uzasadnionych przypadkach może być to termin krótszy niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa tego wymaga i nie stoją temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego - dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia takiego aktu w dzienniku urzędowym. Skoro art. 4 u.o.a.n. wiąże wejście w życie aktu z jego ogłoszeniem, stwierdzić należy, że każdy akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym, wymaga dla wejścia w życie, ogłoszenia w dzienniku urzędowym (z wyjątkiem przepisów porządkowych, które w świetle art. 4 ust. 3 w związku z art. 14 ust. 2 wchodzą w życie po ich ogłoszeniu m.in. w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie). Dla zakwalifikowania danego aktu stanowionego przez jednostkę samorządu terytorialnego jako akt prawa miejscowego, decydujące znaczenie ma natomiast charakter norm prawnych w nim zawartych. Akt prawa miejscowego, jako źródło prawa powszechnie obowiązującego, musi zawierać normy mające charakter abstrakcyjny i jednocześnie co do zasady - generalny (normy ogólne). Powszechnie obowiązujący charakter prawa ponadto wymaga, aby personalny zasięg oddziaływania normy był powszechny, a nie wewnętrzny, a więc nie obowiązywał jedynie podmioty podległe organowi wydającemu dany akt prawny. Sposób powinnego zachowania, wyznaczony przez takie normy powinien odnosić się do zachowań powtarzalnych (a nie do zachowań jednorazowych). Określone w treści programu zasady postępowania, opisane w zadaniach priorytetowych, dotyczą zachowań powtarzalnych, a nie jednostkowych, co wskazuje, że zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne. Kolejną cechą norm właściwych dla aktu prawa miejscowego jest, by adresat takich norm był określony przez wskazanie jego cech, a więc nazwą generalną (a nie indywidualną). Należy zauważyć, że w ocenianym akcie, personalny zasięg oddziaływania uchwały nie obejmuje wyłącznie jednostek organizacyjnych gminy i ich urzędników. Zasięg i zakres oddziaływania przepisów uchwały dotyczy także mieszkańców gminy, a nie tylko urzędników i jednostki organizacyjne. Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że uchwale dotyczącej programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy przypisać cechy aktu prawa miejscowego. Jest to akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym, na obszarze działania organu, który ją ustanowił. Takie też stanowisko podziela sąd wojewódzki orzekający w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w licznych wyrokach stwierdził, że uchwała rady gminy określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Jednocześnie NSA zauważył, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała - jako określona w ustawie o ochronie zwierząt jako "program" - musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że roczny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Nie jest zatem tak, że zamieszczenie w treści uchwały w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi postanowień wskazujących indywidualnie oznaczone podmioty jako zobowiązane do realizowania określonych zadań, pozbawi przedmiotową uchwałę charakteru aktu prawa miejscowego. Zamieszczenie w programie zapobiegającym bezdomności zwierząt takich indywidualno-konkretnych postanowień wynika wprost z art. 11a ust. 2 pkt 8 i ust. 4 u.o.z. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność trzeba przyjąć, że tego typu uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie uchwała rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. Treść programu stanowią generalne (w rozumieniu ogólne) zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Zdaniem tutejszego Sądu nie mają one charakteru jednorazowego tylko powtarzalny, co oznacza, że dyspozycje norm programu, mimo że w części kierowane do indywidualnego adresata, dotyczą zachowań powtarzalnych, a więc są normami abstrakcyjnymi. Okoliczność, że określone w treści przedmiotowej uchwały zasady postępowania dotyczą zachowań powtarzalnych, a nie jednostkowych (np. zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, odławiane bezdomnych zwierząt, sterylizacja albo kastracja zwierząt w schronisku, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt) wskazuje, że zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne. Należy też mieć na uwadze aspekt informacyjny takiej uchwały, pozwalający mieszkańcom gminy np. w sytuacji zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt podjąć określone działania, co mogą uczynić mając wiedzę o podmiocie świadczącym całodobową opiekę weterynaryjną. W konsekwencji sąd stwierdza, że uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Zatem zaskarżona uchwała także posiada taki charakter prawny. W przedmiotowej sprawie Rada Gminy nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 3 tej uchwały postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia i podlega ogłoszeniu w Biuletynie Informacji Publicznej. Takie postanowienie rażąco narusza powołane wyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym i o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n.). Jednocześnie należy podkreślić, że sąd orzekający w niniejszym składzie dostrzega, że w uchwale z dnia 30 listopada 2018 r. nr [..] Rada Gminy uchwaliła "nowy" program opieki nad zwierzętami bezdomnymi na 2018 r., dokonując prawidłowej publikacji we właściwym dzienniku urzędowym. Jednocześnie uchwałą tą postanowiono, że uchyla się uchwałę nr [..] z dnia 28 lutego 2018 r., a więc zaskarżoną niniejszą skargą. Należy jednak zauważyć, że wniosek Prokuratora sformułowany w skardze obejmuje żądanie stwierdzenia nieważności uchwały. Stwierdzenie nieważności jest najdalej idącą sankcją w prawie administracyjnym, która wywołuje skutki prawne ex tunc, a więc z mocą wsteczną, tj. od momentu podjęcia wadliwej czynności (uchwały). W konsekwencji, utrata mocy zaskarżonej uchwała na skutek podjęcia actus contrarius w postaci uchwały o utracie jej mocy prawnej nie powoduje, że w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym dochodzi do jego bezprzedmiotowości, jak też nie uzasadnia wniosku o oddalenie skargi. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały przez sąd powoduje bowiem uchylenie jej skutków prawnych nie od daty wejścia w życie uchwały z dnia 30 listopada 2018 r., tj. od dnia 4 stycznia 2019 r., lecz od daty jej podjęcia, tj. 28 lutego 2018 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.