II SA/Gd 84/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: s. NSA Barbara Skrzycka - Pilch Sędziowie: s. NSA Jan Jędrkowiak s. NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant: Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2004 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody z dnia 5 grudnia 2000 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 11 sierpnia 2000 r., nr [...] i zasądza od Wojewody na rzecz A. W. 10 (dziesięć) zł tytułem kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia 11 sierpnia 2000 r. nr [...], na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta z dnia 30 stycznia 1998 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia L. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w G-W przy ul. [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że inwestor spełnił warunki wynikające z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przedłożył projekt wykonany przez osoby uprawnione oraz wymagane uzgodnienia, a żadna ze stron nie wniosła uwag. Podniósł również, że żadna ze stron nie odwołała się od decyzji. Organ I instancji wskazał, że decyzja ostateczna został doręczona wnioskodawcy – A. W. w dniu 18 lutego 1998 r. Wobec powyższych ustaleń brak jest podstaw do wznowienia postępowania. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania A. W., decyzją z dnia 5 grudnia 2000 r. nr [....] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 149 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że wprawdzie odwołujący się we wniosku z dnia 14 stycznia 2000 r. nie powołał skutecznie żadnej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., która pozwoliłaby na wznowienie postępowania, to dokonana w toku postępowania odwoławczego analiza akt nie daje podstaw do stwierdzenia, iż w sprawie zaistniała jakakolwiek z podstaw wznowienia określona w powołanym przepisie. W szczególności organ odwoławczy nie dopatrzył się istnienia przesłanek wymienionych art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6 k.p.a. Uznał zatem, że ewidentny brak przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. stanowi o zasadności zaskarżonej decyzji. Ponadto, ustosunkowując się do zarzutów odwołania w przedmiocie naruszenia art. 5 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) Wojewoda uznał, że decyzja z dnia 30 stycznia 1998r. nie narusza uprawnień strony wynikających z decyzji z dnia 31 lipca 1987 r. nr [...] do budowy przyłączy wodno-kanalizacyjnych do realizowanej przez nią inwestycji budowy domu. Wyjaśnił przy tym, że jakkolwiek podnoszone przez odwołującego się kwestie związane z ustaleniem możliwości realizacji planowanych przyłączy, rozpatrywaniem zasad służebności oraz badaniem prawidłowości postępowania w sprawie decyzji z dnia 25 stycznia 1996 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wykraczają poza przedmiot zaskarżonej decyzji to zdaniem organu odwoławczego nie stanowią podstaw do wznowienia postępowania. Skargę na powyższe decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A. W. podnosząc, że we wniosku o wznowienie postępowania jako podstawę powołał brak zawiadomienia przez organ o toczącym się postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zakończonego decyzją z dnia 25 stycznia 1996 r., która narusza postanowienia decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 30 marca 1987 r. nr [...]. Wskazał również, że działania organów administracji w kwestiach związanych z realizacją planowanych przyłączy wodno-kanalizacyjnych oraz drogi dojazdowej do działki skarżącego naruszają przepisy prawa budowlanego, a także art. 6 i 7 k.p.a., stanowiąc podstawę do stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto, w jego ocenie, organy winny stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta decyzji z dnia 27 września 1993 r. nr [...], na podstawie której następnie wydana została decyzji z dnia 30 stycznia 1998 r. w trybie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd z urzędu wziął pod rozwagę, stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), iż organy obydwu instancji dokonały wadliwej wykładni art. 149 § 3 k.p.a. Dokonując oceny legalności wydanych w rozpatrywanej sprawie decyzji przede wszystkim należy rozważyć, w jakich okolicznościach organ administracji jest władny wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko wówczas, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych (gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej, np. umowy cywilnoprawnej, zaświadczenia; gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzja ostateczną; gdy strona opiera żądanie wznowienie postępowania na podstawach wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a) lub podmiotowych (gdy podanie o wznowienie postępowania złoży jednostka, nie będąca strona w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego) jest niedopuszczalne oraz gdy strona zgłosiła żądanie wznowienia z uchybieniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. Odmowa wznowienia postępowania następuje tylko i wyłącznie ze względów formalnych, a nie merytorycznych. Podstawą odmowy wznowienia postępowania nie może być zatem stwierdzenie przez organy braku przesłanek do jego wznowienia. Z treści art. 149 § 2 k.p.a. wynika jednoznacznie niemożność wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw do jego wznowienia. Merytoryczna ocena przesłanek wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego, a brak przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. może stanowić jedynie podstawę odmowy uchylenia decyzji (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Prezydent Miasta w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że nie znajduje podstaw do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 30 stycznia 1998 r. Działanie organu I instancji zostało usankcjonowane przez Wojewodę, który również stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie zaistniała jakakolwiek z podstaw wznowienia określona w przepisie art. 145 § 1 k.p.a. W szczególności nie dopatrzył się istnienia przesłanek wymienionych art. 145 § 1 pkt 4,5 i 6 k.p.a. i omówił ich brak w kontekście zebranego materiału dowodowego. Wobec powyższych ustaleń stwierdzić należy, że organy obydwu instancji oparły swoje decyzje o odmowie wznowienia postępowania na dokonanej przez siebie ocenie przyczyn wznowienia, przeprowadzonej bez uprzedniego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc sprzeczne z § 3 w zw. z § 2 art. 149 k.p.a. Powyższe naruszenie prawa procesowego uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji wydanej w pierwszej instancji. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd stwierdził także inne nieprawidłowości, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Otóż, zgodnie z art. 147 k.p.a., wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania następuje z urzędu albo na wniosek strony. Ponieważ przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie określają wprost wymogów, jakie musi spełniać wniosek strony o wznowienie postępowania, ma więc tu zastosowanie przepis art. 63 § 3 k.p.a. Wniosek o wznowienie postępowania powinien zatem zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie. Treść wniesionego przez stronę żądania wyznacza przedmiot postępowania, organ administracji nie jest zaś władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. Rozważając kwestię wymogów formalnych podania o wznowienie postępowania, należy mieć na względzie przepis art. 145 § 1 k.p.a. Żądanie wznowienia może bowiem opierać się wyłącznie na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i 145a. k.p.a. Organ administracji publicznej, zgodnie z obowiązkiem udzielania informacji stronie (art. 9 k.p.a.) obowiązany jest o tym stronę pouczyć, w razie gdy w podaniu o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania określiła ona żądanie nieprecyzyjnie, co utrudnia ustalenie, o wszczęcie którego z trybów nadzwyczajnych strona wnosi (por.B. Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2004, str. 655). Należy przypomnieć, iż wydanie, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko wówczas, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona zgłosiła żądanie wznowienia z uchybieniem terminu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce przykładowo wówczas, gdy strona opiera swoje żądanie na podstawach wyliczonych a art. 156 § 1. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący pismem z dnia 14 stycznia 2000 r. wystąpił o uchylenie decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta z dnia 27 września 1993 r. uchylającej, po wznowieniu postępowania, decyzję z dnia 29 listopada 1986 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowania działek [...] nr [...], [...] i [...] położonych w G. przy ul. [...], a także o wstrzymanie decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta z dnia 30 stycznia 1998 r. udzielającej L. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w G. przy ul. [...]. W ocenie Sądu wniesione przez skarżącego podanie, zawierające jedynie ogólnie sformułowane żądanie uchylenia i wstrzymania decyzji ostatecznych nie spełnia ustalonych w przepisach prawa wymogów dotyczących wskazania żądania, a nadto budzi istotne wątpliwości co do jego kwalifikacji. Skarżący bowiem nie tylko nie wskazał trybu, w którym żąda wzruszenia decyzji ostatecznych (wznowienia postępowań, stwierdzenia nieważności), ale także nie podał ustawowych podstaw (przesłanek), na podstawie których opiera swoje żądanie, a które wymienione zostały w art. 145 § 1, art. 145a i art. 156 § 1 k.p.a. W tej sytuacji organ zobowiązany był wezwać skarżącego do usunięcia braków w tym zakresie w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Do podjęcia takich czynności organy administracji zobligowane zostały na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Natomiast w niniejszej sprawie organy administracji zakwalifikowały wniosek skarżącego jako żądanie uchylenia ww. decyzji ostatecznych w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, bez uprzedniego wezwania go do usunięcia wskazanych przez Sąd braków i wyjaśnienia wątpliwości związanych z nieprecyzyjnym określeniem żądania. W tym stanie faktycznym Sąd uznał, że organy administracji dokonały ustaleń w sposób dowolny. Nie wyjaśniły rzeczywistej woli strony i określiły przedmiot postępowania – tryb oraz podstawy wnioskowanego przez skarżącego żądania o uchylenie decyzji ostatecznych według własnego uznania, kwalifikując je jako wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6 k.p.a. Nie bez znaczenia jest, że na rozprawie w dniu 13 maja 2004 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności powołanych we wniosku z dnia 14 stycznia 2000 r. decyzji, gdyż zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Również w skardze do Sądu skarżący powołuje się na art. 156 § 1 k.p.a. w związku z naruszeniem przez organy przepisów prawa budowlanego. Okoliczności te organy zobowiązane są wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniem sprawy. Wskazać także należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odnoszą się wyłącznie do części wniosku A. W. z dnia 14 stycznia 2000r., tj. do decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 stycznia 1998 r. o pozwoleniu na budowę. Natomiast wniosek o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 27 września 1993 r. w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowania działek nr,nr.[...], [...] i [...] w G. nr [...], nie został przez organy rozpatrzony. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien dokonać ustaleń w zakresie wskazanym wyżej przez Sąd, w tym także w odniesieniu do rozpatrzenia wniosku dotyczącego decyzji Prezydenta Miasta z dnia 27 września 1993 r. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku, z tym że ponieważ art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje stosować dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, to wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącego na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.).