II SA/Gd 840/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia SO Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 września 2010 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Burmistrza Miasta z dnia 2 sierpnia 2010 r., nr [...]. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta, decyzją z dnia 2 sierpnia 2010 r., nr [...] w punkcie 1) odmówił przyznania na rzecz L. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad M. F.; w punkcie 2) odmówił przyznania na rzecz L. M. składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad M. F. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że świadczenie pielęgnacyjne na rzecz L. M. nie może być przyznane, gdyż osoba, wymagająca opieki - matka wnioskodawczyni M. F., pozostaje w związku małżeńskim. Organ pierwszej instancji zwrócił również uwagę na ograniczoną możliwość sprawowania opieki przez wnioskodawczynię z powodu jej niepełnosprawności. We wniesionym odwołaniu L. M. podniosła, że decyzja jest dla niej krzywdząca, ponieważ ojciec nie jest w stanie opiekować się jej matką, gdyż sam potrzebuje opieki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 2 września 2010 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji, w oparciu o przedłożone dokumenty, ustalono, że matka wnioskodawczyni M. F., orzeczeniem powiatowego Zespołu ds. orzekania o Niepełnosprawności z dnia 10 lipca 2007 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do 31 lipca 2011 r. ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Także ojciec wnioskodawczyni M. F. został zaliczony, orzeczeniem powiatowego Zespołu ds. orzekania o Niepełnosprawności z dnia 7 lutego 2008 r., do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do 28 lutego 2011 r. ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Natomiast wnioskodawczyni L. M., posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na czas określony do dnia 30 września 2010 r., przy czym przedłożone zaświadczenie lekarskie wskazuje, że może się opiekować rodzicami w granicach swoich możliwości intelektualnych. Z przeprowadzonego zaś wywiadu środowiskowego z dnia 28 czerwca 2010 r. wynika, że L. M. zamieszkuje wspólnie z synem i rodzicami oraz wykonuje wszelkie czynności związane z opieką i pielęgnacją schorowanych rodziców (sprzątanie, gotowanie, sprawowanie zakupów, pomoc w zakresie załatwiania spraw leczniczych i inne). W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, brak było podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, gdyż z kserokopii pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału z dnia 1 marca 2010 r. wynika, że L. M. otrzymuje rentę, a zgodnie z treścią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1) ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty. Ponadto zdaniem organu, świadczenie pielęgnacyjne ma rekompensować częściowo utratę dochodu w związku z rezygnacją z pracy lub z jej nie podejmowaniem, ze względu na konieczność sprawowania opieki, zaś skarżąca otrzymuje rentę i ma opłacone składki zdrowotne. L. M. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podnosząc, że otrzymywana przez nią renta, nie jest rentą z tytułu niezdolności do pracy, lecz rentą rodzinną. Rentę rodzinną otrzymuje wraz z małoletnim synem T. w kwocie po 437,67 zł brutto miesięcznie - "oboje utrzymujemy po 50%" i przysługuje ona do czasu ukończenia przez dziecko szkoły, tj. do sierpnia 2011 r. Skarżąca wskazała również, że z powodu osobistej opieki nad matką – M. F. oraz ojcem, nie może w chwili obecnej podjąć żadnej pracy, od której opłacone byłyby składki na ubezpieczenie społecznie, co dałoby jej w przyszłości prawo do emerytury. Skarżąca twierdziła także, że przed powstaniem niepełnosprawności matki, podejmowała pracę zarobkową. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podnosząc, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje "w przypadku posiadania uprawnienia do wszelkiego rodzaju rent, niezależnie od podstawy prawnej jej ustanowienia". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Na wstępie, należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 ( 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz,1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W niniejszej sprawie L. M. wniosła skargę na Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 września 2010 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta z dnia 2 sierpnia 2010 r., nr [...], odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – M. F. Bezspornym było, że M. F. orzeczeniem powiatowego Zespołu ds. orzekania o Niepełnosprawności z dnia 10 lipca 2007 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do 31 lipca 2011 r. ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Podobnie jak jej mąż M. F., który został zaliczony, orzeczeniem powiatowego Zespołu ds. orzekania o Niepełnosprawności z dnia 7 lutego 2008 r., do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do 28 lutego 2011 r. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że skarżącej L. M. nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Przy czym organ odwoławczy, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, nie podzielił reprezentowanego w uzasadnieniu stanowiska, aby podstawę do odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, mogła stanowić okoliczność pozostawania przez M. F. w związku małżeńskim (które to stanowisko, z uwagi na zaliczenie jej męża do znacznego stopnia niepełnosprawności, należy uznać za trafne). Samorządowe Kolegium Odwoławcze ostatecznie, jako przyczynę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazało na fakt otrzymywania przez skarżącą L. M. renty. Podstawę prawną wydanej decyzji, odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, stanowił przepis art. 17 ust. 5 pkt 1) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139 z 2006 r., poz. 992 ze zm.) - zwanej w dalszej części uzasadnienia Ustawą. Zgodnie z treścią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1) Ustawy, świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Przywołany powyżej przepis Ustawy wymienia w ust. 5 przeszkody prawne w nabyciu świadczenia pielęgnacyjnego. Przeszkody ustawodawca łączy z zdarzeniami: dotyczącymi osoby sprawującej opiekę - art. 17 ust. 5 pkt 1) Ustawy, dotyczącymi osoby pozostającej pod opieką - art. 17 ust. 5 pkt 2) Ustawy oraz dotyczącymi innych niż opiekun i podopieczny, członków rodziny - art. 17 ust. 5 pkt 3), 4), 5) Ustawy. Przeszkody są zdarzeniami, które uniemożliwiają nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i powodują także utratę przyznanego już prawa (tzw. negatywne przesłanki). Poza sporem w niniejszej sprawie była okoliczność, że skarżącej L. M. przysługuje prawo do renty rodzinnej. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymagało więc udzielenia odpowiedzi na pytanie: czy ustalone na rzecz skarżącej prawo do renty rodzinnej, w świetle przywołanego powyżej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1) Ustawy, stanowi przeszkodę prawną, która uniemożliwia nabycie przez nią świadczenia pielęgnacyjnego? W przypadku bowiem udzielenia odpowiedzi pozytywnej na postawione powyżej pytanie, należałoby uznać istnienie negatywnej przesłanki, która wyłącza uprawnienie skarżącej do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu, na przedmiotowe pytanie należy odpowiedzieć negatywnie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że skoro skarżącej przysługuje renta, to nie spełnia ona warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Przy czym, co jest istotnym, w ocenie organu odwoławczego, literalna wykładania przywołanego przepisu - "nakazuje uznać, że w przypadku posiadania uprawnienia do wszelkiego rodzaju rent, niezależnie od podstawy jej ustanowienia, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje". Powyższe stanowisko nie może zasługiwać na aprobatę. Jak wynika już z treści przywołanego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1) Ustawy, ustawodawca obok "renty", wymienił także "rentę socjalną". Oznacza to, że wolą ustawodawcy było, aby nie wszystkie możliwe świadczenia o charakterze rentowym mieściły się w zbiorczym pojęciu "renta". Taki też pogląd reprezentowany jest w literaturze prawa, w którym wskazuje się, iż pozostałymi rentami, nie będą wszystkie możliwe świadczenia o charakterze rentowym, a wyłącznie renty w ścisłym znaczeniu, a więc renty z tytułu niezdolności do pracy, renty z tytułu niezdolności do pracy w rolnictwie oraz renty inwalidzkie. Warunków tych nie będzie spełniała m.in. renta rodzinna. Takiego rodzaju świadczenia nie pozostają w żadnym logicznym związku z możliwościami zarobkowymi osoby sprawującej opiekę. (vide: Aneta Korcz-Maciejko, Wojciech Maciejko, Świadczenia rodzinne, Komentarz., Warszawa 2008 r., str.298). Niezależnie od przedstawionego powyżej stanowiska, które to stanowisko Sąd podziela, niniejsza sprawa wymagała również, aby w oparciu o obowiązujące reguły stosowania prawa, ustalić znaczenie pojęcia "renta". W teorii prawa przyjmuje się, że dla ustalenia znaczenia poszczególnych słów lub wyrażeń w tekście prawnym, należy w pierwszej kolejności odwołać się do językowych dyrektyw interpretacyjnych, wskazujących wprost sens słownikowy danego zwrotu. Trzeba w związku z tym najpierw sprawdzić, czy w tekście prawnym występuje definicja legalna danego zwrotu lub wyrażenia (por. A. Zieliński: Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. Warszawa 2008 r., str. 310-311). Dlatego należało rozważyć, czy sama Ustawa zawiera definicję pojęcia "renta". Ustawodawca w przepisie art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, umieścił słowniczek, w którym zdefiniował na potrzeby tej Ustawy szereg pojęć, w tym pojęcie "emerytury i renty". Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 5) ustawy o świadczeniach rodzinnych, ilekroć w Ustawie jest mowa "o emeryturach i rentach - oznacza to emerytury i renty inwalidzkie oraz renty z tytułu niezdolności do pracy, w tym renty szkoleniowe określone w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, o ubezpieczeniu społecznym rolników, o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin, o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, a także uposażenia w stanie spoczynku określone w przepisach prawa o ustroju sądów powszechnych, przepisach o prokuraturze oraz w przepisach o Sądzie Najwyższym, a także renty szkoleniowe i renty z tytułu niezdolności do pracy określone w przepisach o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, renty z tytułu niezdolności do pracy określone w przepisach o zaopatrzeniu z tytułu wypadków lub chorób zawodowych powstałych w szczególnych okolicznościach, a także renty strukturalne określone w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich". Z treści przytoczonego powyżej przepisu Ustawy wynika, że wyliczenie określonych w nim świadczeń emerytalnych i rentowych ma charakter zamknięty i wyczerpujący. Inne rodzaje rent i świadczeń, pominięte w tym przepisie, nie mogą być na gruncie tej Ustawy traktowane jako świadczenie rentowe. Ustawodawca stworzył niewątpliwie na potrzeby ustawy o świadczeniach rodzinnych, definicję pojęcia "renta". W przypadku natomiast istnienia definicji legalnej, sformułowanego przez nią znaczenia definiowanego nie wolno przełamywać, przy zastosowaniu innych reguł wykładni (M. Zieliński: Wykładania prawa. Zasady, reguły, wskazówki., Warszawa 2008 r., str. 217-218). Brak jest zatem podstaw do włączania w skład zdefiniowanych przez ustawodawcę pojęć, innych świadczeń rentowych, nie wymienionych wprost w przywołanym przepisie, w tym "renty rodzinnej". Takie też stanowisko zostało reprezentowane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie sygn. akt IV SA GI 226/08. Sąd ten uznał, że w zakresie przedmiotowym zdefiniowanego w tym przepisie pojęcia "renta" nie mieści się "renta rodzinna". Należy więc uznać, że "rentą" w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych jest takie świadczenie rentowe, które zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 5) Ustawy, a wśród wymienionych tam "rent" nie ma "renty rodzinnej". W prawie polskim istnieje ugruntowana zasada racjonalności działania ustawodawcy, która zakłada, że prawodawca, dokonując redakcji przepisu, robi to w sposób przemyślany i logiczny. Przyjmując takie założenie, brak zdefiniowania "renty rodzinnej" w art. 3 pkt) 5 Ustawy oznacza, że ustawodawca nie chciał, aby otrzymywanie jej przez osobę uprawnioną, wykluczało ją z grona osób, którym przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, co znalazło odzwierciedlenie w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 1) Ustawy. Ustawodawca nie wymienił w tym przepisie "renty rodzinnej", ani w art. 3 pkt 5) Ustawy, zwierającym pojęcia zdefiniowanie na potrzeby ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym dokonał bardzo dokładnego i wyczerpującego wyliczenia określonych świadczeń, w tym świadczeń rentowych, czego nie można interpretować rozszerzająco. Na zakończenie rozważań, należy wskazać, że renta rodzinna ze względu na swój charakter, jako świadczenia pochodnego, przysługującego po osobie zmarłej i ustalonego w oparciu o świadczenie, które otrzymywała ona za życia lub które mogłaby ewentualnie otrzymać, gdyż spełniała wymagane warunki, nie pozostaje w ścisłym związku z możliwościami zarobkowymi osób sprawujących opiekę. Ma to znaczenie nie tylko dla zrozumienia istoty renty rodzinnej, ale i dla jej oceny, w kontekście przesłanki, wykluczającej możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, co również ugruntowuje przedstawione powyżej stanowisko. Renta rodzinna nie rekompensuje osobie uprawionej utraconego przez nią zarobku. Jest ona nadal zdolna do pracy i może podjąć zatrudnienie. Występując z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne osoba taka świadomie rezygnuje z podjęcia zatrudnienia i związanych z tym korzyści. Podsumowując, w przedmiotowej sprawie przy ustalaniu uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej L. M. należało uwzględnić definicję pojęcia "renty" określonej w art. 3 pkt 5) Ustawy. Brak było zatem podstaw do nadawania temu pojęciu innej treści, niż ta, która wynikała z definicji legalnej zamieszczonej w tekście tej Ustawy i stworzonej na potrzeby prawidłowego jej stosowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1) Ustawy, przez błędną jego interpretację, co miało wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien uwzględnić poczynione powyżej uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w tym przedstawioną w uzasadnieniu ocenę prawną, odnośnie zakresu pojęcia "renta". Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dlatego też Sąd zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.