II SA/Gd 840/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi C. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy K. z dnia 24 lipca 2012 r., nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego C. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 24 lipca 2012 r., nr [...], Wójt Gminy ustalił opłatę adiacencką w kwocie 1.941 złotych dla D. i C. S. – właścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w miejscowości R. w związku ze wzrostem wartości tej nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej – sieci kanalizacji sanitarnej. Podstawą wyliczenia opłaty był operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego z dnia 29 lutego 2012 roku, wskazujący wzrost wartości działek gruntowych na terenie objętym uzbrojeniem w sieć kanalizacyjną. Opłata adiacencka, zgodnie z uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 29 czerwca 2009 roku w sprawie udziału właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, stanowiła 25% wzrostu wartości nieruchomości, wykazanego w operacie. C. S. w odwołaniu od powyższej decyzji wskazał na szereg nieprawidłowości dotyczących wyceny zawartej w operacie szacunkowym. Odwołanie to wpłynęło do Urzędu Gminy w dniu 6 sierpnia 2012 roku. W odpowiedzi na odwołanie Wójt Gminy poinformował skarżącego, że operat szacunkowy, stanowiący podstawę wyliczenia opłaty adiacenckiej, został opracowany łącznie dla 79 nieruchomości, co było nieprawidłowe. Wycena taka nie określa bowiem precyzyjnie cech nieruchomości, dla której jest sporządzana. W konsekwencji organ zlecił ponowne oszacowanie wzrostu wartości działki nr [...] w R., co nastąpiło w operacie szacunkowym z dnia 20 września 2012 roku. Ponieważ operat ten nie zawierał odmiennych wyliczeń w zakresie wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, odwołanie C. S. zostało przekazane w dniu 29 października 2012 roku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Decyzją z dnia 7 października 2013 roku, nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do zakwestionowania opinii rzeczoznawcy majątkowego. Skargę na decyzję organu odwoławczego wywiódł C. S., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania. Skarżący zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 156 i 159 tej ustawy w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ich niezastosowanie. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik postępowania, tj. art. 6,7,8,9,10,11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sprawie w sposób podważający zaufanie obywatela do władzy publicznej i oparcie decyzji na błędnym operacie szacunkowym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż decyzja o ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej może zostać wydana jedynie po uzyskaniu obligatoryjnego dowodu w postaci opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 146 u.g.n.). Tymczasem w przedmiotowej sprawie dowód w postaci operatu szacunkowego z dnia 29 lutego 2012 roku nie mógł stanowić podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej, gdyż sporządzono go dla większej ilości działek gruntowych, przez co był on niemiarodajny. Natomiast operat z dnia 20 września 2012 roku nie mógł stanowić dowodu w sprawie, gdyż został sporządzony już po wydaniu decyzji przez Wójta Gminy (24 lipca 2012 roku). W konsekwencji, zdaniem skarżącego, decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie została wydana bez wcześniejszego uzyskania jedynego i zarazem obligatoryjnego dowodu w sprawie, a tym samym nie powinna zostać utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Ponadto skarżący wskazał, że w dniu 20 października 2012 roku minął 3-letni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w związku z czym postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że operat szacunkowy z dnia 29 lutego 2012 roku, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję Wójta Gminy, spełniał wymogi stawiane dla tego dowodu, zaś operat z dnia 20 września 2012 roku miał na celu jedynie jego uszczegółowienie. Sporządzenie operatu dla większej ilości nieruchomości, choć nieprawidłowe, nie miało zdaniem organu odwoławczego wpływu na wynik sprawy. Odnośnie zarzutu przedawnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż trzyletni termin do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką dotyczy organu pierwszej instancji i w przedmiotowej sprawie został zachowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. W myśl przepisu art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny rozpatrując skargę jest związany granicami sprawy, nie zaś zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Inaczej mówiąc, sąd ten ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet, gdy właściwy zarzut nie został podniesiony w skardze, nie będący przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Ponadto w myśl art. 135 tej ustawy sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Spór między skarżącym a organami administracji obu instancji, które podejmowały decyzje administracyjne w niniejszej sprawie, dotyczy kwestii czy w postępowaniu uzyskano w pełni wartościowy dowód w postaci operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, który mógł następnie stanowić podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej w decyzji administracyjnej Wójta Gminy. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż zgodnie z art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku, nr.102 poz. 651) ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, zaś zgodnie z ust. 1a tego przepisu ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Fakt wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową infrastruktury technicznej, stanowiący przesłankę do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 1 u.g.n.), zawsze musi zostać udowodniony w toku postępowania administracyjnego poprzez sporządzenie operatu szacunkowego, czyli opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Sporządzenie takiego operatu jest więc konieczne (por. kom. do art. 146 u.g.n. [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. II, C.H. BECK 2011). Zgodnie z art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 k.p.a. Ten ostatni przepis daje organowi administracyjnemu uprawnienia autokontrole, jednak tylko w przypadku, kiedy zachodzą wskazane w nim okoliczności. Kontrola ta jest przy tym ograniczona do zbadania prawidłowości decyzji w świetle żądań i zarzutów strony zawartych w odwołaniu, ocenianych na podstawie materiału dowodowego stanowiącego podstawę faktyczną decyzji nieostatecznej (zob. kom. do art. 132 k.p.a. [w:] M. Jaśkowska, A. Wróble, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX 2013). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przy tym w pełni wyrażony w orzecznictwie pogląd, iż: "Postępowanie dowodowe nie jest prowadzone przez organ w wypadku art. 132 k.p.a. W tym postępowaniu organ I instancji podejmuje następujące czynności procesowe: zawiadamia strony o wniesieniu odwołania, następnie ustala czy może skonsumować kompetencję do samokontroli decyzji – ustala zatem łączne wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 132 § 1 k.p.a. W ramach samokontroli decyzji organ administracji najpierw musi dokonać kontroli własnego postępowania, jakie przeprowadził przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Powinien ponownie rozpoznać sprawę i ustalić, czy stanowisko zajęte poprzednio w danej sprawie może być zmienione czy nie. W kolejnej fazie powinien skonfrontować to swoje stanowisko z żądaniem stron wyrażonym w odwołaniu. Jeżeli organ ustali, że nie może wzruszyć własnej decyzji – bowiem przesłanki z art. 132 § 1 i 2 k.p.a. nie zostały spełnione – to w terminie 7 dni powinien przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi II instancji" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 marca 2006 roku, VI SA/Wa 2184/05, LEX nr 227779). Ponadto w orzecznictwie podkreśla się, iż termin 7-dniowy wskazany w art. 133 k.p.a. jest terminem zawitym – po jego upływie organ może jedynie podjąć czynność materialno-techniczną polegającą na przekazaniu odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2012 roku, II OSK 199/10, LEX nr 1138033). W tym zakresie należy zwrócić uwagę na fakt, iż skarżący w wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Wójta Gminy dniu 6 sierpnia 2012 roku. Po analizie tego odwołania organ pierwszej instancji pismem z dnia 6 sierpnia 2012 roku powiadomił skarżącego, że "łączna wycena 79 nieruchomości dokonana w jednym operacie szacunkowy nie jest prawidłowa", dlatego zachodzi konieczność ponownego oszacowania wartość nieruchomości należącej do skarżącego. Tym samym, zdaniem Sadu, organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 132 § 1 k.p.a. i 133 k.p.a. przeprowadził z własnej inicjatywy postępowanie dowodowe. Naruszenie to miało z pewnością istotny wpływ na wynik sprawy. Wójt Gminy potraktował bowiem operat szacunkowy z dnia 20 września 2012 roku jako swoiste potwierdzenie wcześniejszego, błędnego w jego ocenie operatu szacunkowego z dnia 29 lutego 2012 roku i dopiero w dniu 29 października 2012 roku, a więc po prawie trzech miesiącach od wniesienia odwołania, przekazał je wraz z aktami do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Rozpatrując odwołanie C. S. od decyzji Wójta Gminy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło opisanego wyżej błędu w postępowaniu organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził natomiast w uzasadnieniu decyzji z dnia 7 października 2013 roku, że z uwagi na objęcie operatem szacunkowym z dnia 29 lutego 2012 roku znacznej ilości nieruchomości, nie było możliwe dokładne dokonanie prawidłowej wyceny działki nr [...], będącej własnością C. S. Następnie organ ten wskazał, iż ocenę taką umożliwia operat z dnia 15 października 2012 roku (chodziło tu z całą pewnością o operat z dnia 20 września 2012 roku), sporządzony już tylko dla tej działki gruntowej, by w konkluzji stwierdzić, iż ostatecznie pozytywnie ocenia operat szacunkowy, bez wskazania, o który z tych dwóch dokumentów w rzeczywistości chodzi (str. 5 uzasadnienia decyzji SKO z dnia 7 października 2013 roku). Dokonując tej oceny, organ odwoławczy wskazał na pismo rzeczoznawcy z dnia 24 maja 2012 roku, które dotyczyło operatu z dnia 29 lutego 2012 roku. W tym miejscu należy podkreślić, iż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza konieczność dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, nie zaś jedynie rozpatrzenia zarzutów podniesionych w odwołaniu. Tym samym organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć sprawę merytorycznie, mając przy tym możliwość orzeczenia co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Należy jednak zwrócić uwagę na treść art. 136 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Sąd orzekający uznaje przy tym za własny pogląd wyrażony w orzecznictwie, iż przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a. powodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 stycznia 2013 roku, II SA/Łd 1004/12, LEX nr 1348407). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy zauważyć, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając ponownie kwestię ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej nie mogło oprzeć się na operacie szacunkowym z dnia 29 lutego 2012 roku, mimo iż ten właśnie dowód, jako stanowiący podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wskazuje w odpowiedzi na skargę, podnosząc, że operat z dnia 20 września 2012 roku stanowi jedynie uszczegółowienie pierwszego operatu. Rzecz jednak w tym, iż operat z dnia 29 lutego 2012 roku nie mógł w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowić wartościowego dowodu w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty adiacenckiej, ponieważ nie indywidualizował w wymagany sposób działki skarżącego, co zresztą przyznały organy obu instancji. Zgodzić się trzeba bowiem z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny: "Skoro stanowiący podstawę do ustalania opłat adiacenckich przepis art. 146 ust 1 i 3 u.g.n. stanowi, iż ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, a wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, to dla prawidłowego ich zastosowania musi mieć miejsce prawidłowe i rzetelne ustalenie wartości, o których mowa w tych przepisach, a ponadto skoro przepis art. 150 tejże ustawy stanowi, iż w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu, a decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej odnosi się do konkretnej nieruchomości, to wycena ta musi być realna i musi indywidualizować każdą z wycenianych działek" (wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 roku, I OSK 1095/10, LEX nr 990143). Z kolei operat szacunkowy z dnia 20 września 2012 roku nie został nawet zlecony w ramach dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136 k.p.a.). W rzeczywistości bowiem to organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w tym zakresie już po wydaniu decyzji. To zaś było równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a., gdyż faktycznie postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, sprowadzające się pod względem dowodowym do uzyskania dowodu z odpowiedniego operatu szacunkowego, odbyło się w toku postepowania międzyinstancyjnego. Tym samym strona została pozbawiona możliwości kwestionowania w dwóch instancjach nowego dowodu, który decyduje o wysokości opłaty adiacenckiej, jaką musi ponieść. Powyżej wskazane naruszenia przepisów postępowania miały niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zadecydowały o błędnym utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie zarówno decyzja Wójta Gminy jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zostały wydane w oparciu o pierwszy operat szacunkowy z dnia 29 lutego 2012 roku. Ta zaś opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego nie indywidualizowała w wymagany sposób nieruchomości, dla której była sporządzona, co stwierdził zarówno Wójt Gminy, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Próba korekty tego uchybienia poprzez zlecenie sporządzenia drugiego operatu szacunkowego już po wydaniu decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej nie mogła natomiast zdaniem Sądu odnieść skutku z powodu naruszenia art. 15 k.p.a. Co więcej, od daty sporządzenia operatu z dnia 29 lutego 2012 roku do daty orzekania organu odwoławczego upłynął ponad rok, co powoduje, że operat ten utracił znaczenie prawne. Zgodnie bowiem z treścią art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Stosownie zaś do art. 156 ust. 4 tej ustawy operat może być wykorzystywany po upływie tego okresu jedynie po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego poprzez umieszczenie stosownej klauzuli. Takiej aktualizacji na dzień orzekania odwoławczego nie sporządzono. To samo dotyczy również operatu szacunkowego z dnia 20 września 2012 roku. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł w punkcie I wyroku o uchyleniu nie tylko zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, ale również utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy z dnia 24 lipca 2012 roku. Sąd administracyjny nie mógł natomiast zgodnie z żądaniem skarżącego orzec o umorzeniu postępowania administracyjnego toczącego się w trybie przepisów k.p.a., gdyż możliwości takiego rozstrzygnięcia ustawodawca nie przewidział w art. 145 p.p.s.a. Konsekwencją uwzględnienia skargi musiało być również orzeczenie w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 października 2013 roku. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wójt Gminy będzie miał zatem na względzie treść art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Ponadto organ musi respektować treść art. 145 ust. 2 tejże ustawy stanowiący, iż wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Na koniec Sąd zwraca uwagę, że regułą winno być, iż korzystanie z nowo wybudowanego urządzenia infrastruktury jest możliwe po przekazaniu inwestycji przez wykonawcę inwestorowi, jednak za moment stworzenia warunków, o jakich mowa w tym przepisie, można uznać także chwilę wcześniejszą, np. rzeczywiste rozpoczęcie korzystania z tych urządzeń (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 stycznia 2006 roku, II SA/Gd 169/04, LEX nr 235205).