II SA/Gd 847/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 11 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi F. B. i C. B. na decyzję Wojewody z dnia 15 października 2007 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 31 lipca 2007 r. nr [...] Decyzją Dyrektora Wydziału Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego z dnia 19 października 1989 r. udzielono A. M. pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód cieku G. w miejscowości G. dla potrzeb elektrowni wodnej w G. W decyzji tej wskazano, iż wydana ona została na podstawie art. 20 ust. 1, art. 31 ust 2, art. 53 ust 1 pkt 1 i ust 3 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230). Decyzję tę wydano na wniosek A. M. w sprawie odbudowy urządzeń wodnych na cieku G. w miejscowości G. do potrzeb energetyki wodnej. W rozstrzygnięciu określono szczegółowo warunki tego pozwolenia, wskazując, że "1. Piętrzenie wody odbywać się będzie za pomocą jazu żelbetowego zlokalizowanego na cieku G. w km 52+20. Światło jazu 3x125 cm stała max. rzędna piętrzenia wynosi 14,30 m npm, max. wysokość piętrzenia 1,20 m 2. Elektrownia wodna pracować będzie na średnim przepływie Qśr - 0,527 m3/sek przy spadzie roboczym H-3,40 m. Turbina zainstalowana typ [...]. 3. zobowiązuje się uprawnionego do: a) utrzymania urządzeń wodnych w stałej sprawności technicznej i eksploatacyjnej, b) kierowania nadmiaru wody ze zbiornika wyrównawczego do kanału ulgi, c) utrzymywania znaku wodnego i kontrola max. piętrzenia /Znak wodny zainstalowany jest w prawej ścianie oporowej na wlocie do turbiny, jest to stalowy płaskownik o wymiarach szer. 10 cm. gr.1 cm./ d) systematycznej konserwacji całego kanału ulgi, cieku G. od hkm 51 +50 do 59+00 oraz wszystkich towarzyszących urządzeń wodnych. 4. W przypadku wyrządzenia szkód osobom trzecim na skutek nieprzestrzegania warunków pozwolenia wodnoprawnego zostanie ustalona wysokość odszkodowania na drodze odrębnego postępowania wszczęta na wniosek strony poszkodowanej. 5. Pozwolenie wodnoprawne udziela się na okres 25 lat z ważnością do 30 października 2014 roku." W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ administracji wskazał, iż w dniu 13 października 1989 r. przeprowadzono rozprawę wodnoprawną, która odbyła się z udziałem stron zainteresowanych. Elektrownia wodna i urządzenia wodne będą eksploatowane przez A. M. zamieszkałego w G.. Decyzję tę doręczono wyłącznie wnioskodawcy A. M.. Pismem z dnia 4 września 1990 r. F. B. wystąpił do Urzędu Wojewódzkiego Wydział Ochrony Środowiska, w którym wskazał, że "w związku z naruszeniem prawa nieruchomości, tj. piętrzeniem wody na cieku w G. jego działka jest podtapiana i częściowo występowaniem wody na powierzchni. Wylot odprowadzający wodę z drenażu działki znajduje się w chwili obecnej 30 cm. pod lustrem wody cieku." F. B. wskazywał również, ze drenaż, do którego jest podłączony budynek mieszkalny może skończyć się dla jego budynku tragicznie. W ostatniej części tego pisma domagał się przywrócenia stanu poprzedniego i zaniechania dalszych naruszeń. Na pismo to udzielił odpowiedzi zastępca dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w dniu 7 września 1990 r., wskazując, że w dniu 6 września 1990 r. przeprowadzono lustrację działki skarżącego i urządzeń piętrzących elektrowni wodnej w G. eksploatowanej przez A. M. Ustalenia dokonane podczas tej kontroli wskazały, że za pomocą urządzeń piętrzących na cieku G. utrzymywał się stan wody na rzędnej 14,18 npm, co stanowi 12 cm poniżej max. dozwolonego piętrzenia określonego w pozwoleniu wodnoprawnym. Urządzenia wodnoprawne wykonane przed wojną przystosowane są do piętrzenia max. 14,30. Wloty drenarskie do cieku G. z działki F. B. w tym dniu były podtopione ok. 15 cm. Drenowanie na terenie swojej posesji wykonał skarżący ok. 6 lat temu, dostosowując je do sytuacji, jaka była w tym czasie, gdy nie pracował młyn wodny i elektrownia. W konkluzji tego pisma wskazano, że odprowadzenie wody z działki F.B. do cieku G. powinno znaleźć inne rozwiązanie techniczne, tj. takie, które wpłynie na uregulowanie stosunków wodnych i polepszenie zdolności produkcyjnych gleby na terenie przyległym do cieku. W trakcie lustracji nie stwierdzono zajęcia terenu skarżącego przez wody piętrzone przy elektrowni wodnej w G., jak również naruszenia warunków wodnoprawnych określonych w pozwoleniu. Kolejnym wnioskiem z dnia 11 lutego 2005 r. F. B. wniósł o cofnięcie decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód cieku G. dla potrzeb elektrowni wodnej w G., udzielonego A. M. decyzją z dnia 19 października 1989 r. wskazując na to, iż decyzja ta rażąco narusza plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości G. przyjęty Uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w z dnia [...] Wskazywał również, że pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 2 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne. Inwestor nie rozpoczął wykonywania żadnych urządzeń wodnych. Podkreślił także, że A. M. nie przestrzega i nigdy nie przestrzegał warunków pozwolenia wodnoprawnego ponieważ max. wysokość piętrzenia wynosi 1,20 m, a aktualne maksymalne piętrzenie wody wynosi 15 cm ponieważ pozostałe piętrzenie 1,05 m to muł stanowiący nieczystości zalegające od 1945 r. W kolejnych pismach nadsyłanych w toku postępowania F. B. zarzucał między innymi naruszenie art. 2 ust 1 pkt 1 i 3, art. 7 ust 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niewyłączenie z rolniczego użytkowania gruntów rolnych na cele elektrowni. Wykonanie błędnego operatu oraz wniósł o przeprowadzenie wizji lokalnej. W dniu 14 kwietnia 2005 r. przeprowadzono wizję lokalną na terenie nieruchomości A. M. w celu ustalenia przestrzegania przez niego warunków pozwolenia wodnoprawnego. Postępowanie to zakończyło się decyzją Starosty z dnia 4 lipca 2005 r., którą odmówiono cofnięcia opisanego wyżej pozwolenia wodnoprawnego. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2006 r. syg. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody z dnia 10 października 2005 r. oraz poprzedzające ją rozstrzygniecie Starosty z dnia 4 lipca 2005 r. odmawiające cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód cieku G. dla potrzeb elektrowni wodnej w G., udzielonego A. M. decyzją z dnia 19 października 1989 r. Sąd w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, iż w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie nie brała udziału jego strona - C. B., co stanowiło przesłankę do wznowienia tego postępowania. Sąd wskazał również, iż organ administracji winien zbadać, czy stroną tego postępowania jest K. M. - współwłaścicielka nieruchomości gruntowej nr [...] w G., na której zlokalizowana jest elektrownia wodna. Po zawiadomieniu K. M. oraz C. B. o toczącym się postępowaniu Starosta decyzją z dnia 31 lipca 2007 r., na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 136 ust 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) Prawo wodne ponownie odmówił cofnięcia opisanego wyżej pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że warunki pozwolenia wonoprawnego na piętrzenie wody cieku G. w G. dla potrzeb elektrowni wodnej wymienione zostały w decyzji z 19.10.1989 r. Z powyższego zdaniem organu jednoznacznie wynika, iż podstawowym warunkiem pozwolenia wodnoprawnego jest piętrzenie wody za pomocą jazu do określonej maksymalnej (nieprzekraczalnej) rzędnej piętrzenia. Skontrolować ten warunek można tylko przy spiętrzonej wodzie, wobec czego organ przy sprawdzaniu czy uprawniony nie przekroczył warunków pozwolenia nie uznał za zasadne przychylenie się do wniosku F. B. i nakazania spuszczenia wody. Ponadto, ponieważ pojęcie max. wysokości piętrzenia oznacza różnicę rzędnej maksymalnego poziomu spiętrzenia i rzędnej zwierciadła wody dolnej, ewentualne zamulenie dna, które można by stwierdzić przy spuszczonej wodzie nie ma wpływu na wysokość piętrzenia. W toku prowadzonego postępowania organ wystąpił do Kierownika Terenowego Oddziału Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Województwa [...], jednostki odpowiadającej za utrzymanie cieku G., o udzielenie odpowiedzi na pytanie czy A. M. dokonuje zgodnie z pkt. 3d pozwolenia wodnoprawnego systematycznej konserwacji całego kanału ulgi i określonego odcinka cieku G. oraz wszystkich towarzyszących urządzeń wodnych. Na powyższe otrzymano odpowiedź poświadczającą, iż A. M. wykonuje prace konserwacyjne celem zapewnienia swobodnego odpływu górnego odcinka Strugi [...]j. Organ wyjaśnił, że biorąc pod uwagę powyższe ustalenia oraz zapisy art. 136 ust. 1 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne można cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania w ściśle określonych wypadkach, przesłanki te nie zachodzą w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie organ wskazał, iż wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej o przeprowadzenie kontroli przestrzegania warunków pozwolenia wodnoprawnego (decyzji nr [...] z 19.10.1989 r. znak [...]) przez A.M.na eksploatowanej elektrowni w G. Uznano bowiem, iż przeprowadzenie kontroli przez przedstawicieli tej jednostki pozwoli uniknąć ze strony F. B. podejrzenia o stronniczość i brak kompetencji. O wynikach kontroli organ został powiadomiony przez RZGW pismem z [...] w którym wskazano, że w trakcie kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości (na dowód do pisma dołączono kopię protokółu z kontroli i zdjęcia z obiektu). F. B.i wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym domagając się jej uchylenia wskazywał, że w toku postępowania administracyjnego naruszono przepisy art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1 i 2, art. 104 i art. 107 k.p.a. z uwagi na zaniechanie wznowienia postępowania zgodnie z wyrokiem WSA z dnia 5 lipca 2006 r. [...] oraz zaniechania wydania postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania, przeprowadzenia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na wydanie jej przez nieuprawniony organ. Wojewoda decyzją z dnia 15 października 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy, podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jego podjęcia. W decyzji organu odwoławczego opisano ponadto dotychczasowy przebieg postępowań administracyjnych w tej sprawie, wskazując, że zagadnienia dotyczące istnienia podstaw wznowieniowych, bądź stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenie wodnoprawnego były przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych, zakończonych wyrokami WSA w sprawach [...] oraz [...]. Ustosunkowano się również do zarzutów związanych z uprawnieniami określonych osób do wydawania decyzji administracyjnych. F. B. wniósł skargę do sądu na tę decyzję, w której żądał stwierdzenia nieważności lub uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jak również nieuwzględnienie wytycznych zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze zarzucono również naruszenie przepisów art. art. 7 i 8, 12, 35, 77 oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na nierozpoznanie wniosków dotyczących wydawania decyzji przez nieuprawnione osoby oraz niedokonanie cofnięcia zezwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 136 i n. Prawa wodnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie mógł prowadzić postępowania rozszerzająco, odnosząc się do przedstawianych dokumentów i stwierdzeń skarżącego w zakresie wykraczającym poza przedmiot sprawy. W związku z tym oparł się jedynie na dokumentach zgromadzonych na potrzeby postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia, tj. notatki służbowej z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 14.04.2005 r. oraz pisma zarządcy cieku G. - Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa [...] OT w [...] (pismo nr [...] z dnia [...] r.), a w uzupełnionym postępowaniu, po uchyleniu wcześniejszych decyzji Wojewody i Starosty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt [...]), dodatkowego dowodu - wyników kontroli zewnętrznej na obiekcie elektrowni, przeprowadzonej przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej (pismo RZGW z dnia [...] nr [...]). Kontrola została przeprowadzona na wniosek Starostwa Powiatowego. Natomiast nie uwzględnił wszystkich dokumentów, które dołączała strona, bowiem ich rozpatrywanie wykraczałoby poza właściwość rzeczową organu. Ponadto organ wyjaśnił, że odwołanie wpłynęło w dniu 11.09.2007 r., natomiast decyzja Wojewody została wydana w dniu 15.10.2007 r. W trakcie postępowania odwoławczego wpłynęły dodatkowe pisma i materiały Skarżących - ostatnie w dniu 9.10.2007 r Organ był zobowiązany wziąć wszystkie pisma strony pod uwagę, stąd nie podzielił stanowiska, że postępowanie odwoławcze było prowadzone przewlekle. Organ zakwestionował również stanowisko skarżących, że nie zebrano wszystkich materiałów oraz, że w sposób nie wyczerpujący je rozpatrzono. Nie uwzględniono jednak zarzutów związanych z pozwoleniem na budowę, do których rozpatrzenia właściwy jest organ administracji budowlanej. Poza przedmiotem postępowania pozostają również sprawy dotyczące spraw finansowych uprawnionego i prawidłowość prowadzenia przez niego działalności gospodarczej, a także spraw wynikających z postępowań prokuratorskich. Organ odwoławczy nie podzielił również subiektywnego stanowiska Skarżącego odnośnie stronniczości organów uczestniczących w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną wyłącznie w tej części, w której zarzucono naruszenie przepisów postępowania z uwagi na pozbawienie strony udziału w oględzinach dokonywanych przez organy administracji oraz organy właściwe dla kontroli przepisów prawa wodnego, jak również brak szczegółowych ustaleń faktycznych dotyczących zachowania przez podmiot, któremu udzielono pozwolenia wodnoprawnego, warunku określonego w art. 135 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 1115, poz. 1229 ze zm.), dotyczącego cofnięcia tego pozwolenia z uwagi na nierozpoczęcie wykonywania urządzeń wodnych w terminie 2 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne. Z uwagi na treść i zakres zarzutów zawartych w skardze na wstępie wyjaśnić należy skarżącemu, że przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było wyłącznie zagadnienie dotyczące istnienia podstaw prawnych do cofnięcia A. M. opisanego wyżej pozwolenia wodnoprawnego na przesłankach określonych w art. 136 ustawy Prawo wodne. Z tych też przyczyn wszystkie zarzuty i rozważania dotyczące istnienia podstaw stwierdzenia nieważności tego pozwolenia wodnoprawnego, bądź wznowienia postępowania rozpatrywane w odrębnych postępowaniach administracyjnych oraz sądowych nie mogą być przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres kontroli sądu w niniejszej sprawie zakreśla treść zaskarżonych decyzji, z których jednoznacznie wynika, iż organy administracji uznały, że brak jest określonych w przepisach Prawa wodnego przesłanek cofnięcia pozwolenie wodnoprawnego z 19 października 1989 r. Jak wskazano na wstępie uzasadnienia skarżący we wniosku z 11 lutego 2005 r., znajdującym się w aktach organu I instancji, powołując się na przepisy art. 136 i 138 Prawa wodnego domagał się cofnięcia, wygaśnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego z przyczyn wskazanych w tych przepisach. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. to na organach administracji publicznej ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Przepis art. 77 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Podkreślić w tym miejscu należy, że w zaskarżonych do sądu decyzjach organów obydwu instancji brak jest jakichkolwiek ustaleń faktycznych oraz rozważań dotyczących istnienia podstaw cofnięcia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego (stwierdzenia jego wygaśnięcia) z tej przyczyny, iż w okresie dwóch lat od jego wydania nie rozpoczęto wykonywania urządzeń wodnych. Obowiązkiem organów administracji jest również zapewnienie stronom postępowania administracyjnego czynnego udziału w każdej jego fazie. Wynika to wprost z art. 10 k.p.a., stanowiącego, że organy zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, co odnosi się również do oględzin dokonywanych przez organ administracji bądź na jego wniosek przez inne podmioty uprawnione do kontroli prawidłowości przestrzegania warunków określonych w udzielonym pozwoleniu wodnopawnym. O czynnościach tych winny być zawiadomione wszystkie strony postępowania, jak tego wymagają przepisy art. 79 § 1 k.p.a., stanowiącego, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem. Z czynności tej winien być sporządzony protokół, którego wymagania sprecyzowane zostały w art. 68 i 69 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący byli zawiadomieni w trybie i na zasadach określonych w przepisach art. 79 k.p.a. o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu z oględzin przeprowadzonych między innymi przez Dyrekcję Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] oraz Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa [...] OT w [...]. Z akt sprawy wynika, że to właśnie te dowody zadecydowały o przyjęciu przez organy obydwu instancji, że brak jest podstaw do cofnięcia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Wytknąć należy również organom administracji, że pierwotny wniosek skarżącego F. B. z dnia 4 września 1990 r. winien był zostać rozpatrzony poprzez wydanie decyzji administracyjnej, a nie udzielenie pisemnej odpowiedzi. Wynika to wprost z treści art. 104 § 1 k.p.a. stanowiącego, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Tylko bowiem decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (por. art. 104 § 2 k.p.a.). To naruszenie prawa pozbawiło F. B. w 1990 r. możliwości odwołania się od pisma, będącego w istocie decyzją administracyjną, oraz poddania ewentualnej kontroli sądowej stanowiska zajętego wówczas przez organ administracji. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzającą je decyzję organu pierwszej instancji, orzekając o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżących na podstawie art. 200 P.p.s.a. W dalszym postępowaniu w niniejszej sprawie organy administracji, jak wskazano wyżej, zobowiązane będą do rozpatrzenia wszystkich wniosków skarżącego opartych na przepisach Prawa wodnego dotyczących wyłącznie istnienia określonych w prawie wodnym podstaw do cofnięcia lub wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego A. M.