II SA/Gd 848/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski (spr.), Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 września 2004 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 lipca 2004 r.: 1) zatwierdził projekt budowlany: "Projekt architektoniczno - konstrukcyjny nadbudowy tarasu i dobudowy klatki schodowej w G. przy ul. A. [...]"; 2) udzielił A. S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego przy ul. A. [...] w G.i; 3) nałożył na niego obowiązek uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie; 4) zobowiązał A. S. do: - zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego co najmniej na siedem dni przed rozpoczęciem robót budowlanych, o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót, - dołączenia do zawiadomienia pisemnego oświadczenia kierownika budowy, stwierdzającego przyjęcie obowiązku kierowania budową oraz kopii zaświadczenia o przynależności do odpowiedniej izby samorządu zawodowego wraz z kopią dokumentu potwierdzającego posiadanie odpowiednich uprawnień budowlanych, - do zarejestrowania dziennika budowy w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego. Od powyższej decyzji odwołała się właścicielka sąsiedniej działki przy ul. A. [...] w G. - D. S., wskazując na liczne naruszenia prawa budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 września 2004 r., nr [...] utrzymał decyzję organu niższej instancji w mocy w części dotyczącej pkt 1, 2, 3, oraz uchylił pkt 4 decyzji i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji. Jako podstawę prawną swojej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że 29 listopada 1991 r. Urząd Miasta wydał decyzję o wstrzymaniu robót budowlanych przy wznoszeniu budynku mieszkalnego przy ul. A. [...] w G. i nakazał inwestorowi przedłożyć wskazane dokumenty; celem uzyskania pozwolenia na kontynuowanie robót. Inwestor został tą decyzją zobowiązany m.in. do uzyskania zgody właścicieli posesji nr [...] przy ul. A. w G. Wymóg ten został następnie anulowany decyzją ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 stycznia 2004 r. Organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent Miasta decyzją z dnia 29 czerwca 2004 r. uchylił decyzję Urzędu Miasta z dnia 14 grudnia 1983 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę domu mieszkalnego, jednorodzinnego wolnostojącego przy ul. A. [...] w G. Ponieważ inwestor przedłożył zamienną i uzupełnioną dokumentację techniczną przedmiotowego obiektu, czyli wykonał nakazane w decyzji z dnia 29 listopada 1991 r. obowiązki, organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. S. pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie uwzględnił, że postępowanie administracyjne w sprawie istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę toczy się od 1991 r. W następstwie wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane od 1 stycznia 1995 r. postępowanie prowadzono w oparciu o art. 50 i 51 tej ustawy. Zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem organu odwoławczego inwestor przedłożył wymagane dokumenty, co uzasadniało podjęcie opisanego na wstępie rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jednakże w pkt 4 sentencji decyzji organu I instancji zawarte są obowiązki nie wynikające z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W tej sytuacji organ odwoławczy uchylił pkt 4 decyzji i umorzył postępowanie w tym zakresie. Jednocześnie wyjaśnił, że tego typu zobowiązania winny stanowić rodzaj informacji dla inwestora zawartej w uzasadnieniu decyzji, bądź jako dodatkowe pouczenie. Odnosząc się do zarzutów strony odwołującej się organ II instancji wskazał, że do 31 marca 1995 r. obowiązywały warunki techniczne określone w Rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Zgodnie z § 12 ust. 2 tego rozporządzenia przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym, że odległości pomiędzy budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić, co najmniej 8 m. W przypadku ściany bez otworów okiennych i drzwiowych, dla której minimalna odległość od granicy działki określona w § 12 ust. 1 rozporządzenia wynosi 3 m, przyjmuje się dopuszczalną odległość pomiędzy budynkami sąsiednimi 7 m. Przy omawianej zabudowie odległość miedzy budynkiem na posesji nr [...] i [...] przy ul. A. wynosi 7,05 m, a zatem nie nastąpiło naruszenie powoływanego przepisu. Organ odwoławczy uznał, że wcześniejsze rozstrzygnięcia związane z niniejszą sprawą nie mają wpływu na ocenę decyzji organu I instancji; podstawą jej wydania było bowiem stwierdzenie wykonania obowiązków nałożonych decyzją z dnia 29 listopada 1991 r. D. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła o uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 28 września 2004 r. zarzucając organowi: 1) naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888); 2) naruszenie art. 30 Prawa budowlanego wraz z art. 64 § 2 k. p. a. i art. 104 § 2 k. p. a.; 3) naruszenie art. 28 Prawa budowlanego wraz z art. 113 k.p.a.; 4) naruszenia art. 50 i 51 Prawa budowlanego; 5) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k. p. a.; 6) zatwierdzenie projektu wbrew prawomocnej decyzji o rozbiórce nr [...] z dnia 22 października 1992 r.; 7) dokonanie nadinterpretacji prawa w stosunku do wybranych warunków zabudowy z dnia 23 marca 1999 r., a w szczególności pkt 2 ppkt 2b; 8) naruszenie art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wydanie zaskarżonej decyzji jest konsekwencją złej interpretacji prawa. Skarżąca od rozpoczęcia budowy na ul. A. [...] w G. wielokrotnie informowała urzędy o łamaniu prawa przez A. S., ale dopiero po 7 latach, w dniu 29 listopada 1991 r. wydano decyzję o wstrzymaniu robót budowlanych. Ta decyzja określała termin złożenia wymaganych dokumentów oraz pouczała o możliwości odwołania się. A. S. nie przedstawił w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, ani nie wniósł odwołania. Zdaniem skarżącej nie usunięcie braków przez stronę powinno skutkować wydaniem decyzji administracyjnej. Nie wydanie takiej decyzji w trybie art. 104 k. p. a. stanowiło naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Organ I instancji zamiast tego wydał w dniu 29 września 1992 r. nową decyzję ze wskazaniem innego terminu do złożenia odpowiednich dokumentów. A. S. odmówił przyjęcia tej decyzji, a ponieważ dalej kontynuował budowę w dniu 22 października 1992 r. Urząd Miasta nakazał rozbiórkę budynku przy ul. A. [...] w G. Organ I instancji przekazując odwołanie A. S. twierdził, że na podstawie akt nie można ustalić czy zostało wniesione w terminie, ale nie podjął właściwych kroków aby tą kwestię wyjaśnić. Skarżąca w materiale dowodowym znalazła dokument potwierdzający odmowę przyjęcia przesyłki z w/w decyzją o rozbiórce w dniu 30 października 1992 r. W konsekwencji decyzja o rozbiórce przedmiotowego budynku została uchylona przez organ II instancji i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem skarżącej wydana w dniu 23 sierpnia 2001 r. decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sposób jednoznaczny stwierdza, że wydana 29 listopada 1991 r. decyzja Urzędu Miasta jest wiążąca. Skarżąca powołała się przy tym na wyrok z dnia 4 maja 1988 r., III SA 1466/87 (OSP1990/11-12/398) w którym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że nie jest dopuszczalne sprostowanie decyzji, które miałoby cechy ponownego rozstrzygnięcia sprawy w sposób odmienny od pierwotnego. Działania podjęte przez A. S. doprowadziły do wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 27 stycznia 2004 r., która stwierdzała nieważność decyzji Urzędu Miasta z dnia 29 listopada 1991 r. w części dotyczącej nakazania A. Sz. przedłożenia zgody właściciela działki sąsiedniej, celem uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Takie rozstrzygniecie niewątpliwie narusza wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równego traktowania podmiotów przez władze publiczne. W ocenie skarżącej bezpodstawne wydanie decyzji z dnia 28 września 2004 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k. p. a. oraz wadliwie interpretowana decyzja Urzędu Miasta z 23 marca 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, upoważniały ją do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wymienionymi decyzjami. Urzędnicy odmówili jednak rozpatrzenia jej wniosku złożonego w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji z dnia 28 września 2004 r. i to mimo, że decyzję wydano w oparciu o dokumenty nieprawdziwe; m.in. brak uwzględnienia niższego położenia domu D. S. w ekspertyzie zaciemnienia. Do skargi skarżąca dołączyła kopię decyzji i pism o których mowa w skardze. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie zważyć należy, iż decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu została uchylona decyzją Wojewody Nr [...] wobec złożenia przez A. S. wymaganej przez organ I instancji dokumentacji technicznej. Wbrew twierdzeniu skarżącego, zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obowiązujące w chwili wydania decyzji (Dz. U. Nr 89 poz. 414 z późn. zm.) w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenia robót budowlanych. Przed upływem terminu o którym mowa w art. 50 ust. 4 właściwy organ wydaje decyzję: 1) nakazującą zaniechania dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu; 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Po wykonaniu obowiązku o którym mowa w ust. 1 pkt 2 właściwy organ na podstawie art. 51 ust. 1a cytowanej ustawy wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę. Obowiązki takie zostały nałożone decyzją Prezydenta Miasta 29 listopada 1991 r. [...] orzekającą o wstrzymaniu robót budowlanych. Obowiązki te zostały następnie wykonane przez skarżącego, który przedłożył nowy projekt budowlany jako "Projekt architektoniczno konstrukcyjny nadbudowy tarasu i dobudowy klatki schodowej, w G. przy ul. A. [...]" sporządzony przez uprawnionych architektów. Wprawdzie w skardze D. S. nie podważa zarzutu istnienia otworu okiennego od strony jej posesji to jednak zarzut taki podniosła w postępowaniu odwoławczym. Zauważyć należy, iż przedmiotowy otwór zamurowany jest luxferami co oznacza, iż nie jest to otwór okienny. Należy zwrócić uwagę, iż przepis § 11 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budowlanej z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakie powinny odpowiadać budynki i ich wykonanie (Dz. U. Nr 10 poz. 46 z późn. zmianami) dopuszczał odległość nowo wznoszonego budynku bez otworów okiennych od granicy sąsiedniej działki nie mniejszą niż 3 m nie licząc okapu lub balkonu czy logii, jednak ust. 6 tego przepisu stanowił iż dopuszcza się sytuowanie budynku z zastosowaniem § 270 ust. 2 bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź określonej w ustępie 4 pkt 2 lecz, nie mniejszej niż 1,5 m od granicy, jeżeli w projekcie rozbudowy i zagospodarowania terenu zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową o już istniejącym lub zaprojektowanym elementem zagospodarowania działki sąsiedniej. Budynek rozbudowywany jest od strony granicy posesji nr [...] podczas gdy skarżąca zamieszkuje posesję nr [...]. Rozbudowanie budynku o wybudowanie klatki schodowej od strony posesji nr [...] w żadnym razie nie narusza interesu skarżącej. Zaznaczyć należy, iż rozbudowa budynku (odstępstwo od pozwolenia na budowę) dotyczyła jedynie nadbudowy tarasu i dobudowy klatki schodowej (tej ostatniej od strony posesji nr [...]). Posadowienie budynku wbrew temu co twierdzi skarżąca jest zgodne z decyzją o pozwoleniu na budowę z 14 grudnia 1983 r. Informacja o terenie Nr [...] nie wprowadziła żadnych ograniczeń co do wysokości odnosząc się jedynie do postanowień miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wysokość budynku rozbudowanego w kalenicy wynosi 9 m 2 cm natomiast od strony granicy z działką skarżących 5,22 m i jest mniejsza od odległych między sąsiadującym budynkami. Oznacza to, iż rozbudowany budynek nie może pozbawić nasłonecznienia budynku przesłonionego w sposób niedopuszczalny. Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że wcześniejsze rozstrzygnięcie związane ze sprawą nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji bowiem podstawą wydania zaskarżonej decyzji było stanowisko wykazane przez inwestorów obowiązków nałożonych decyzją nr [...] z 29 listopada 1991 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 p. p. s. a. oddalił skargę.