II SA/Gd 848/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi N. L. i K. L. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 10 sierpnia 2022 roku, nr WOP.7722.72.2022.MN w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia 1 marca 2022 roku, nr PINB-7141/84a/2021/PO; 2) umarza postępowanie administracyjne; 3) zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących N. L. i K. L. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga N. L. i K. L. (zwanych dalej: "skarżącymi", "stronami") na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "organ II instancji", "organ odwoławczy") z dnia 10 sierpnia 2022 r., nr WOP.7722.72.2022.MN została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim - postanowieniem z dnia 1 marca 2022 r. - wstrzymał roboty budowlane przy posadowieniu obiektu budowlanego typu toi – toi, parterowego, nietrwale związanego z gruntem, posadowionego na kostce brukowej, z dachem płaskim pełniącego funkcję sanitariatu (w.c.), o wymiarach 1,00m x 1,00m, wzniesionego przez skarżących bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym Karwieńskie Błota w gminie Krokowa. Organ w punkcie drugim postanowienia poinformował N. L. i K. L. o możliwości złożenia wniosku o legalizację budynku oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, a także zobowiązał ich do zabezpieczenia budowy. Organ wyjaśnił, że sanitariatu - posadowionego po 11 stycznia 2021 r. - nie można zaliczyć do kategorii obiektów małej architektury, bowiem definicja zawarta w art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane określa jedną cechę wspólną tej kategorii obiektów budowlanych, poprzez użycie w stosunku do nich pojęcia "niewielkie obiekty". Jest to pojęcie nieostre, jednak przykładowe zawarte w ustawie wyliczenie obiektów budowlanych wraz z określeniem ich funkcji pozwala ocenić w konkretnym stanie faktycznym charakter obiektu budowlanego. Następnie, analizując art. 28, 29 i 30 Prawa budowlanego stwierdził, że posadowienie przedmiotowego budynku wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ został on trwale związany z gruntem. Ponieważ inwestorzy takiego pozwolenia nie posiadają, organ nadzoru budowlanego uznał, że zobligowany był do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku - rozpoznając zażalenie N. L. i K. L. - postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił najpierw, że skoro organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie administracyjne pismem z dnia 12 października 2021 r., to zastosowanie znajdują w sprawie przepisy ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po dniu 19 września 2020 roku. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy obiekt nie jest budynkiem ani - w świetle art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, obiektem małej architektury. Ponieważ ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynikało jednoznacznie, w jaki sposób posadowiony jest przedmiotowy obiekt, organ II instancji uzupełnił materiał dowodowy i ustalił, że jest on nietrwale związany z gruntem - posadowiony na kostkach brukowych - obrzeżach chodnikowych, ułożonych luźno bezpośrednio na gruncie rodzimym. Dlatego też organ odwoławczy stwierdził, że obiekt budowlany objęty postępowaniem jest tymczasowym obiektem budowlanym i wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, a skoro go nie posiadał – przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlanego, według stanu prawnego obowiązującego od dnia 19 września 2020 roku. Odnosząc się do argumentów zażalenia organ wyjaśnił, że w sytuacji dokonania samowoli budowlanej postępowanie organu nadzoru budowlanego nie jest uznaniowe. W przypadku złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 ww. ustawy). Ustalenie precyzyjnej daty budowy obiektu w 2021 r. nie ma w tym przypadku znaczenia, ponieważ omawiany obiekt nie podlega przepisom art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, co sugerują wnoszący zażalenie, ponieważ inwestor nie dokonał zgłoszenia obiektu na 180 dni. N. L. i K. L. reprezentowani przez pełnomocnika w skardze na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 10 sierpnia 2022 r., wnosząc o jego uchylenie, a także o uchylenie poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, zarzucili organowi naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez dokonanie stronniczej i nieobiektywnej oceny materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego oraz błędnej klasyfikacji obiektu, jak i niepodjęcie przez organy obu instancji wszelkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, mając przy tym na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności niewyjaśnienie podstaw klasyfikacji obiektu budowlanego jako tymczasowego obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę, podczas gdy obiekt typu toi – toi - jako kabina sanitarna, nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego, wobec czego wszczęte postępowanie administracyjne powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowości. Zdaniem skarżących, wyrażonym w uzasadnieniu skargi, kabiny sanitarne typu toi - toi nie podlegają reglamentacji Prawa budowlanego. Nie można tego typu obiektu zakwalifikować bowiem jako obiektu małej architektury, nie jest to także inny obiekt budowlany. W związku z tym usytuowanie kabiny sanitarnej typu toi - toi nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę czy dokonania zgłoszenia. Wobec tego nie znajdują także do niego zastosowania przepisy o postępowaniu legalizacyjnym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (vide art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a – c p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Badając sprawę w tak zakreślonych granicach kompetencji Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przypomnienia na wstępie wymaga, że przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie, wydane w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowalne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. – w skrócie "Prawo budowlane"), którym organ nadzoru budowlanego wstrzymał roboty budowlane oraz poinformował skarżących o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego typu TOI – TOI, parterowego, nietrwale związanego z gruntem, posadowionego na kostce brukowej, z dachem płaskim pełniącego, funkcję sanitariatu (w.c.), o wymiarach 1m x 1m, uznając, że na posadowienie tego obiektu na swojej działce skarżący musieli uzyskać pozwolenie na budowę, którego nie posiadają. Ustalony przez organ II instancji stan faktyczny sprawy w ocenie Sądu jest bezsporny. Wynika z niego jednoznacznie, że na działce skarżących znajduje się obiekt sanitarny typu TOI – TOI, nietrwale związany z gruntem, posadowiony na obrzeżach chodnikowych, ułożonych luźno bezpośrednio na gruncie rodzimym. Obiekt ten został usytuowany na działce po 11 stycznia 2021 roku (vide protokoły z oględzin ze zdjęciami obiektu - k. 3 i 12 akt organu I instancji). Jak stwierdzili w skardze skarżący, obiekt typu TOI – TOI stanowi kabinę sanitarną, której posadowienie na działce nie stanowi samowoli budowlanej, ponieważ nie jest to ani tymczasowy obiekt budowlany, ani obiekt małej architektury, ani też żaden inny obiekt budowlany i w związku z tym brak jest podstaw aby w stosunku do niego prowadzić postępowanie legalizacyjne. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonych postanowień Sąd stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego w stopniu powodującym konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd podziela bowiem stanowisko skarżących wyrażone w skardze. Organ odwoławczy uznał, iż obiekt objęty postępowaniem stanowi tymczasowy obiekt budowlany, znajdujący się na działce skarżących od ponad 180 dni, a więc wymagający pozwolenia na budowę. Organ I instancji uznał go natomiast za budynek, mimo że ustalił, iż obiekt nie jest związany trwale z gruntem, co w sposób oczywisty wyklucza taką jego klasyfikację. Zauważyć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 1 Prawa budowlanego, ustawa - Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Tym samym ustalenie czy obiekt stanowiący przedmiot postępowania jest obiektem budowlanym jest konieczne z punktu widzenia stwierdzenia, czy jego realizacja pozostaje w zainteresowaniu ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. W pierwszej kolejności należy zatem ustalić czy dany obiekt jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, a dopiero w dalszej kolejności, w przypadku potwierdzenia, iż mamy do czynienia z obiektem budowlanym, badać czy jest on budynkiem, obiektem małej architektury czy też budowlą, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 tej ustawy. Z zacytowanego powyżej przepisu wynika, że dla wypełnienia definicji obiektu budowlanego konieczne jest ustalenie czy dany obiekt został wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1213), ilekroć w ustawie jest mowa o wyrobie budowlanym – należy przez to rozumieć wyrób budowlany, o którym mowa w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Nr 305/2011. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz.U.UE.L.2011.88.5 ze zm.), "wyrób budowlany" oznacza każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż orzekające w niniejszej sprawie organy pominęły tę część definicji obiektu budowlanego, bezkrytycznie uznając, że wypełnia ją kabina sanitarna typu TOI – TOI, która stoi na obrzeżach chodnikowych, ułożonych luźno bezpośrednio na gruncie rodzimym. Z ustaleń organów obu instancji nie wynika tymczasem, aby obiekt ten został zrealizowany przy użyciu wyrobów budowlanych trwale wbudowanych w obiekcie, nie stanowi zatem obiektu budowlanego. Sąd podziela pogląd wyrażony w przywołanym w skardze prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn. II SA/Gl 382/16 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym kabiny tego typu, tj. kabiny sanitarne TOI – TOI, nie podlegają reglamentacji Prawa budowlanego. Nie można bowiem tego typu obiektu zakwalifikować jako obiektu małej architektury, nie jest to także inny obiekt budowlany objęty reglamentacją Prawa budowlanego. Zatem nie można w stosunku do niego stosować wymogów zawartych w przepisach art. 28 – 30 Prawa budowlanego, a co za tym idzie – postępowania legalizacyjnego uregulowanego w art. 48 Prawa budowlanego. Z przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wynika bowiem, że organ nadzoru budowlanego wydaje wskazane w nim postanowienie o wstrzymaniu budowy jedynie w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Tym samym Sąd uznał, iż wydając zaskarżone postanowienia w tej sprawie organy naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 48 w zw. z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na to, iż przedmiotowy obiekt nie podlega pod reglamentację Prawa budowlanego, dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego było w tej sprawie bezprzedmiotowe, co uzasadniało jego umorzenie. Zgodnie bowiem z treścią art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 – w skrócie "k.p.a."), gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25; wyrok NSA z dnia 22 maja 2001 r., sygn. II SA 1223/00, Baza Orzeczeń LEX nr 77609). Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 1 marca 2022 r. Zgodnie z treścią art. 145 § 3 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, Sąd - stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Z tej przyczyny Sąd orzekł jak w punkcie drugim wyroku. O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenia pełnomocnika skarżących – adwokata (480 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) Sąd orzekł na postawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Wysokość wynagrodzenia należnego zawodowemu pełnomocnikowi strony Sąd określił na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Wobec powyższego niniejsza sprawa została rozpoznana przez skład orzekający w tymże trybie.