II SA/Gd 849/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 września 2011 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 31 stycznia 2011 r., nr [..], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. R. kwotę 205 (dwieście pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa, że wymienione w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 23 września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 31 stycznia 2011 r. w przedmiocie ustalenia dla J R, L R i H W opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału działki nr [...], KW [...], położonej w obrębie geodezyjnym K., Gmina S. w wysokości 5117,30 zł. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło przepisy regulujące obowiązek zapłaty opłaty adiacenckiej podkreślając, że powstaje on wskutek dokonania podziału nieruchomości powodującego wzrost jej wartości. Następnie podano, że decyzją Wójta Gminy z dnia 30 września 2009 r. zatwierdzony został projekt podziału działki nr [...] na działki nr: [...] (z przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową) oraz [...] (pozostała część działki rolnej). Przedmiotowa decyzja stała się decyzją ostateczną, a zatem należało przyjąć, iż zasadnym było wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału i przeprowadzenie w jego ramach postępowania wyjaśniającego mającego na celu stwierdzenie, czy w wyniku zatwierdzonego podziału nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Kolegium wskazało, że operat szacunkowy jest obligatoryjnym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, stanowiącym pisemną opinię o wartości nieruchomości, zawierającą fachowe i specjalistyczne informacje dotyczące szacowanej nieruchomości oraz obrazującym czynności przeprowadzone przez rzeczoznawcę w postępowaniu związanym z określeniem jej wartości. W sporządzonym w sprawie operacie z uwagi na cel wyceny dokonano odrębnego oszacowania wartości 1 m2 gruntu dla działek o powierzchni powyżej 0,3 ha (dla określenia wartości wycenianej działki przed podziałem) oraz poniżej 0,3 ha (dla określenia wartości działki po dokonanym podziale). Z treści operatu wynika, iż analizą objęto ceny nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne z okresu 2009-2010. Wartości wycenianej działki przed podziałem biegły dokonał przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej (str.25-26 operatu), natomiast wartość przedmiotowej działki po podziale została określona podejściem porównawczym metodą porównywania parami (str.27-29). Przy wycenie przedmiotowej nieruchomości przed podziałem do porównania przyjęto 15 transakcji nieruchomościami gruntowymi, określając na podstawie dobranej próbki reprezentacyjnej cenę minimalną - 8,68 zł./m2, cenę maksymalną - 33,54 zł./m2 i cenę średnią - 16,01 zł./m2, wyznaczając na tej podstawie zakres współczynników korekty 0,5418 - 2,0944, a następnie ustalając procentowy udział dla określonych cech rynkowych (lokalizacja - 30%; dojazd - 15%; uzbrojenie - 20%; stan zagospodarowania nieruchomości - 15%; otoczenie, sąsiedztwo - 20%) i wyliczając w ten sposób "korektę ceny średniej dla nieruchomości wycenianej" na poziomie 1,3957 (str.26). W ten sposób wyliczona została cena nieruchomości przed podziałem na poziomie 22,35 zł./m2. Wartość gruntu przed podziałem została zatem określona na kwotę 214.176,00 zł. Przy wycenie przedmiotowej nieruchomości po podziale do porównania przyjęto 14 nieruchomości, określając na podstawie tak dobranej próbki reprezentacyjnej cenę minimalną - 17,50 zł./m2, cenę maksymalną - 59,12 zł./m1 i cenę średnią - 41,62 zł./m2. Z próbki tej biegły wyodrębnił 5 nieruchomości porównując je parami z nieruchomością wycenianą i po zastosowania korekty ze względu na powierzchnię, wyliczając cenę wycenianej (po podziale) nieruchomości na poziomie 28,33 zł./m2. Wartość gruntu po podziale została zatem określona na kwotę 265.349.00 zł. Uznając operat za prawidłowy Kolegium uznało przedstawioną wycenę odnośnie przedmiotowej nieruchomości za rzetelną i zgodną z przepisami ustawy oraz rozporządzenia. W postępowaniu nie zostały przedstawione inne dowody mogące podważyć wiarygodność wyceny nieruchomości. W tym zakresie organ udowodnił, iż zaistniał określony w treści operatu szacunkowego wzrost wartości spowodowany podziałem przedmiotowej nieruchomości. Uwzględniając zatem obowiązującą na przedmiotowym terenie 10% stawkę opłaty adiacenckiej -związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału należy przyjąć, iż wysokość opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości gruntowej nr [...] w części o pow. 0,9364 ha, dotyczącej podziału na działki nr: [...] (z przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową), wynosi: 5.117.30 zł (265.349,00 zł. - 214.174,00 zł. = 51.175,00 zł. x 10% = 5.117,30 zł.). W odniesieniu do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 93 ustawy podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (ust. 1), przy czym zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust.2). Biorąc powyższe pod uwagę należy poddać w wątpliwość wiarygodność twierdzenia odwołujących się, jakoby wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego ograniczenia czyniły wydzielone działki "bezużytecznymi", gdyż w takim wypadku nie zostałaby wydana decyzja zatwierdzająca taki właśnie podział działki nr [...]na działki o nr: [...]. W złożonej skardze R. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Podniósł, że Kolegium nie zwróciło uwagi na postanowienia obowiązującego plany miejscowego, który determinował możliwość wykorzystania jedynie części działki nr [...]. Skarżący zakwestionował również prawidłowość operatu szacunkowego, w którym nie uwzględniono tej okoliczności. Podał, że zgodnie z planem miejscowym około 2/3 części działki zostało wykluczone z zabudowy ze względu na strefę zagrożenia o szerokości 16 m szkodliwą dla zdrowia z uwagi na promieniowanie spowodowane wytwarzaniem pola magnetycznego przez napowietrzną linie energetyczną 15 kv oraz z powodu wąskiego pasa powierzchni działki przylegającego do strefy zagrożenia, co powoduje, że działka ma mniejszą powierzchnie od minimalnej działki rekreacyjnej tj. 1200 m2. Skarżący wskazał, iż mapka do celów projektowych uwzględniająca te ograniczenia została załączona do wniesionego odwołania. W ocenie skarżącego niemożność zabudowy powstałych w wyniku podziału działek powoduje, że nie nastąpił wzrost ich wartości, gdyż nadal mogą być wykorzystywane jedynie rolniczo. Natomiast powstałe działki, które mogłyby zostać przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, z uwagi na nietypowe wymiary tonie mogą być w pełni zainwestowane. W ocenie skarżącego nie istniały podstawy do uruchomienia procedury w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Zaznaczono także, że zniesienie wszystkich ograniczeń i utrudnień na działkach [...] do [...] nastąpiło dopiero po zawarciu ugody pomiędzy właścicielami a [...]. W odpowiedzi na skargę Kolegium wskazało, iż przed dniem wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału napowietrzna linia energetyczna została usunięta, zatem nie może być mowy o żadnych istniejących ograniczeniach w zagospodarowaniu nieruchomości. Kolegium uznało zarzuty skargi za niezasadne i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: ustawą P.p.s.a.. W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.). Przechodząc do kontroli wydanych w sprawie decyzji Sąd wskazać należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis ten stanowi, iż jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przepisy art. art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 146 ust. 1a w związku z art. 98 a ust. 1 ustawy ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia ta, sporządzana w formie operatu szacunkowego, odpowiadać musi wymogom prawa przewidzianym w przepisach działu IV ustawy – Wycena nieruchomości Rozdziału 1 Określanie wartości nieruchomości oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) W przekonaniu Sądu organ odwoławczy ani organ I instancji dostrzegł jednak wad, jakie zawiera operat sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy. W obu decyzjach jest wskazane, że działki skarżącego są przeznaczone w planie pod zabudowę letniskową. Również w operacie zawarta jest taka informacja. Tymczasem do wyceny przyjęte zostały ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne. Także znaczenie poszczególnych parametrów przyjęte zostało jak dla działki pod zabudowę mieszkaniową podczas, gdy w odniesieniu do działek letniskowych waga tych czynników jest inna, a ponadto działki skarżącego mają dostęp do drogi publicznej niejasnym jest z jakiego powodu biegły przyjął czynnik korygujący do oceny cechy "dojazd". Ponadto przy określaniu ceny nieruchomości przed podziałem przyjęto do porównania działki o pow. ponad 10000 m2, podczas gdy wyceniana działka ma pow. 9364 m2 i jak sam rzeczoznawca w operacie wskazał są to działki nabywane przez deweloperów pod budownictwo jednorodzinne. Ponadto w aktach sprawy brak jest wypisu i wyrysuj z planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego przed podziałem i po podziale, który definiuje przeznaczenie nieruchomości. Ustalając opłatę adiacencką organ ma obowiązek uwzględnienia sposobu zagospodarowania działki uwarunkowanego zapisami planu zagospodarowania, zawartymi zarówno w części opisowej jak i graficznej planu. Treść planu jest istotna zwłaszcza w świetle zarzutów skarżącego dotyczących ograniczenia możliwości zagospodarowania podzielonych działek ze względu na przebieg linii energetycznej, przesadza bowiem, czy po usunięciu tej linii nadal istnieją wskazane planem ograniczenia. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca są także wadliwe z uwagi na błędne określenie sposobu zobowiązania współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości do uiszczenia opłaty adiacenckiej. Należy wskazać, iż w sentencji decyzji organu I instancji orzeczono, iż ustaloną opłatę adiacencką zobowiązani są uiścić wszyscy współwłaściciele. Nie został wskazany sposób ich obciążenia. W ocenie Sądu art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uprawnia organu do obciążania współwłaścicieli podzielonej nieruchomości opłatą adiacencką bez wskazywania w jakiej wysokości konkretnie każdy jest zobowiązany, co oznacza, iż decyzja w tym zakresie została wydana bez podstawy prawnej por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 445/08 dostepny w Bazie Orzeczeń NSA ). W pierwszej kolejności należy wskazać, iż obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ciąży na osobie będącej właścicielem nieruchomości w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału tej nieruchomości stała się ostateczna. Każdy ze współwłaścicieli uzyskuje korzyści wynikające ze wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Nie każdy jednak w takim samym zakresie – co może wynikać z wielkości posiadanych udziałów. Opłata adiacencka ma charakter świadczenia pieniężnego, a tym samym jest świadczeniem podzielnym. Oznacza to, że obowiązek zapłaty obciąża współwłaścicieli w części odpowiadającej udziałowi we współwłasności i właściwym jest ustalenia tej opłaty w odniesieniu do tychże współwłaścicieli jedną decyzją w odniesieniu do każdego z nich w kwocie odpowiadającej udziałowi tego współwłaściciela w prawie własności nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 652/07 – opubl. LEX nr 339947). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że kontrolowana decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy naruszają przepis art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co w konsekwencji prowadzić musiało do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji (i ewentualnie organ odwoławczy) obowiązane będą do uwzględnienia wytycznych Sądu wynikających z powyższego uzasadnienia. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji (pkt II sentencji) wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a. Natomiast orzeczenie o kosztach (pkt III) uzasadnia treść art. 200 powyższej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zasądzona kwota odpowiada wielkości uiszczonego przez skarżących wpisu sądowego.