II SA/Gd 849/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowo-Akcyjnej z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 października 2018 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. A. (dalej: skarżąca lub spółka) wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako Kolegium) z dnia 5 października 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z 16 maja 2018 r. (dalej jako Prezydent) o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego planowanej zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego [..] na lokal gastronomiczno-usługowy [..] na terenie nieruchomości przy ul. K. w G., działka nr [..] obręb [..]. Postanowienia powyższe wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Skarżąca, powołując się na art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej P.b.) i art. 217 k.p.a., złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego planowanej zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego [..] na lokal gastronomiczno-usługowy [..], na terenie nieruchomości przy ul. K. w G., działka nr [..] obręb [..]. W tym samym dniu, powołując się na art. 71 ust. 2 P.b., spółka dokonała zgłoszenia zamiaru dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dla ww. lokalu. W zgłoszeniu podano: funkcja istniejąca - lokal usługowy nr [..], funkcja projektowana - lokal gastronomiczno-usługowy nr [..]. W postanowieniu z dnia 16 maja 2018 r. Prezydent odmówił wydania zaświadczenia o zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania ww. lokalu z planem miejscowym wskazując, że w lokalu tym nie projektuje się żadnych robót budowlanych, a jedynie chodzi o zmianę nazwy lokalu z usługowego na gastronomiczno-usługowy, co nie stanowi o zmianie sposobu użytkowania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła spółka, zarzucając brak rozpoznania istoty sprawy i naruszenie prawa miejscowego. W postanowieniu z dnia 5 października 2018 r. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 217 § 1 i 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przepis art. 219 k.p.a. stanowi, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Według Kolegium, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: 1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, 2) przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo nie stwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, 3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, np. z powodu nie potwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. W okolicznościach niniejszej sprawy spółka złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia o wskazanej wyżej treści, jednocześnie zgłaszając zamiar dokonania zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego – lokalu gastronomicznego na lokal gastronomiczno-usługowy. Jak wskazało Kolegium, zgodnie z art. 71 ust. 1 P.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć m.in. zaświadczenie wójta, burmistrza, albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. prowadzi w ocenie Kolegium do wniosku, że przepis ten nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymienione w tej normie rodzaje działalności zmieniające określone warunki zostały wyszczególnione jedynie przykładowo. Oznacza to, że oprócz sytuacji wskazanych w powyższym przepisie mogą także zaistnieć inne, które również można zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zdaniem Kolegium jednak, zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego planowanym (zamierzonym) użytkowaniem wpłynie na zmianę wymagań stawianych obiektowi, a związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te zostały określone w art. 5 i uwzględniają wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. warunki, które wskazują na niezbędny zakres działań, które powinny być prowadzone w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu lub jego części, z uwzględnieniem niezbędnych prac projektowych związanych np. z przeróbką i dostosowaniem pomieszczeń w obiekcie do nowych potrzeb. Jednocześnie zawarty w art. 71 ust. 1 P.b. zwrot "w szczególności" nie oznacza, że każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 P.b. Jedynie zmiany wymienione w tym artykule lub zmiany, których skutki są podobne do w nim wymienionych, powodują konieczność dokonania stosownego zgłoszenia do właściwego organu. Jak podkreśliło Kolegium, z przedłożonych dokumentów, w szczególności z opisu technicznego dołączonego do zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 P.b. wynika, że lokal posiada niezależne wejście od ulicy, posiada wydzielone pomieszczenia sali konsumpcyjnej, baru i zaplecza, które nie ulegają zmianie. Powyższe oznacza, że w istniejącym lokalu usługowym nr [..] nie planuje się robót budowlanych, nie planuje się także w istocie zmiany sposobu korzystania z lokalu. Funkcja gastronomiczna mieści się w pojęciu funkcji usługowej i faktycznie była realizowana w lokalu usługowym nr [..]., co potwierdza opis techniczny. Skargę na powyższe postanowienie złożyła spółka wnosząc o jego zmianę i uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji ewentualnie o uchylenie "sprawy do ponownego rozpoznania". Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 217 § 1 i 2 k.p.a. i art. 218 § 1 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. poprzez ich niezastosowanie i nieuzasadnioną odmowę wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem spółki, która posiada interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów i stanu prawnego, 2. art. 5 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nie miała miejsca zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowalnego wymagająca zgłoszenia 3. brak rozpoznania istoty sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania z lokalu usługowego na lokal gastronomiczno- użytkowy, co jest ewidentnym rozszerzeniem funkcji. Nie ulega wątpliwości, że w wyniku zmiany działalności w lokalu z usługowej na usługowo-gastronomiczną, zmieniły się warunki chociażby higieniczno-sanitarne. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 2 pkt 4) P.b., zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, do którego należy dołączyć zaświadczenie prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej, art. 71 P.b. określa jedynie przykładowo warunki, które mogą ulec zmianie, jak również nie przewiduje, aby zmiana warunków wymagała koniecznie prowadzenia określonych robót budowalnych. Na tym zaś skupiły się organy administracji publicznej, uznając, że skoro nie są planowane żadne prace budowlane adaptujące lokal, to nie mamy do czynienia ze zmianą funkcji części obiektu budowlanego. Skarżąca podkreśliła jednocześnie, że posiada interes prawny w uzyskaniu ww. zaświadczenia zarówno do celów prawidłowego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części organowi administracji architektoniczno-budowlanej (jako wymaganego przez prawo załącznika), jak i do celów potwierdzenia faktycznej funkcji lokalu jako usługowo-gastronomicznej, a tym samym spełnienia warunków prowadzenia handlu i wykonywania czynności związanych z handlem w placówkach handlowych w niedziele i święta zgodnie z wymogami ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz niektóre inne dni (Dz. U. z 2018 r., poz. 305 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając skargę sąd miał również na względzie treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przeprowadzona przez sąd kontrola zaskarżonego aktu ujawniła, że skarga nie jest zasadna, albowiem organy obu instancji administracyjnych orzekających w rozpoznawanej sprawie nie dopuściły się uchybień zarówno przepisom postępowania administracyjnego, ani przepisom materialnoprawnym, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Na skutek skargi wniesionej przez spółkę sądowej kontroli pod względem legalności poddano postanowienie Kolegium o utrzymaniu w mocy postanowienia Prezydenta o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania lokalu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 217 § 1 i 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Kodeks postępowania administracyjnego reguluje ogólne przesłanki wydawania zaświadczeń. Regulacja kodeksowa dotycząca zaświadczeń nie uwzględnia specyfiki zaświadczeń, uregulowanych w przepisach szczególnych, czego przykładem jest zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Zaświadczenie to jednak w brzmieniu art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jak to błędnie przyjmuje skarżąca. Należy zauważyć, że w zaświadczeniu wydanym w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. wójt, burmistrz albo prezydent miasta ma stwierdzić o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowe planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest to więc takie proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. oraz jemu podobne zaświadczenia, stanowią nowy typ zaświadczeń, których przedmiot wykracza poza reguły określone w przepisach art. 217-220 k.p.a., dlatego wymagają też wykładni przepisów prawa materialnego (Prawa budowlanego) je kreujących (zob. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1271/11, dostępny w CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem zaświadczenia jest zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części w kontekście jej zgodności z prawem miejscowym. Słusznie zatem organy administracji skupiły się na analizie, czy w omawianych okolicznościach faktycznych w ogóle mamy do czynienia z taką zmianą. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno- sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Konstrukcja legalnej definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego opiera się na przykładowym wskazaniu sytuacji, które uznaje się za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przy czym także te przykładowe sytuacje nie są jednoznaczne (np. wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1532/13, dostępny w CBSA). Sposób rozumienia tego przepisu był wielokrotnie wyjaśniany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którego jednoznacznie wynika, że ocena zmiany sposobu użytkowania obiektu sprowadzać się powinna do ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie w obiekcie budowlanym działalności powoduje zmianę stawianych obiektowi wymagań odnoszących się do jego uciążliwości i bezpieczeństwa użytkowania, co może mieć wpływ na nieruchomości skarżącej. Zachowanie nawet tej samej funkcji budynku nie przesądza o tożsamości prowadzonych w nim działalności. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumieć zatem należy wszelkie działania lub zaniechania zmieniające dotychczasowy sposób korzystania z obiektu oraz wpływające na jego przeznaczenie, warunki techniczno-budowlane lub otoczenie. Chodzi zatem o działalność, która - niezależnie od zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego - prowadzi do zmiany wewnętrznych lub zewnętrznych warunków korzystania z tego obiektu. Zmiana, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. może być spowodowana nie tylko przeprowadzeniem robót budowlanych w budynku, lecz także faktyczną zmianą sposobu jego użytkowania. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 P.b (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 2015/18, dostępny j.w., wraz z orzecznictwem w nim przywołanym). W konsekwencji, zmiana sposobu użytkowania obiektu, uregulowana w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., rozumiana musi być jako realne podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, która zmienia zasadniczo warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wystąpienie takiej zmiany wymaga ustalenia, że rzeczywiście takie działanie (zmiana) nastąpiło. W okolicznościach niniejszej sprawy tymczasem, wbrew twierdzeniom skarżącej, żadna zmiana nie nastąpiła. Z dokumentacji projektowej dołączonej przez skarżącą do zgłoszenia wynika stan istniejący: "lokal posiada niezależne wejście z ulicy, (...) wydzielone pomieszczenie sali konsumpcyjnej, baru i zaplecza, które nie ulegają zmianie. Stan projektowany przez skarżącą został natomiast opisany jako nie wymagający żadnych robót budowlanych i uzgodnień rzeczoznawców, a w konsekwencji - nie wymagający załączenia opinii technicznej budynku. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że w ramach oceny zmiany sposobu użytkowania powinno dokonać się w pierwszej kolejności analizy obecnego i projektowanego użytkowania – a to przez pryzmat tego, czy i w jakim stopniu podjęcie w obiekcie budowlanym innej (zmienionej) działalności powoduje zmianę stawianych obiektowi wymagań odnoszących się do jego uciążliwości i bezpieczeństwa użytkowania. Funkcja gastronomiczna jest niewątpliwie funkcją usługową, a istniejący lokal [..], jak wynika z opisu technicznego, był i jest w pełni przygotowany, by taką pełnić. Wbrew twierdzeniom skargi zatem, nie następuje żadna zmiana sposobu użytkowania tego lokalu, poprzez rozszerzenie funkcji usługowej o gastronomiczną. Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącej o posiadaniu interesu prawnego w uzyskaniu ww. zaświadczenia, stosownie do treści art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., wskazać należy, że podstawą odmowy wydania zaświadczenia w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest uznanie braku tego interesu. Skarżąca abstrahuje bowiem od faktu, że wnioskowane przez nią zaświadczenie jest specyficzne i odwołuje się do dodatkowych wymogów, uzasadniających jego wydanie, a wynikających z cytowanego art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 4 P.b., których to wymogów skarżąca nie spełnia, nie dokonując w istocie żadnej zmiany w sposobie użytkowania ww. lokalu. Skoro nie następuje zmiana sposobu użytkowania lokalu, to brak jest podstaw do wydania zaświadczenia, które by taką zmianę miało potwierdzać. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na mocy art. 119 pkt 3 p.p.s.a.