II SA/Gd 85/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi A sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody z dnia 22 grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 17 lipca 2008 r., nr [...], 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A Spółki z o.o. w W. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca A. wniosła skargę na decyzję Wojewody z 22 grudnia 2008 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 17 lipca 2008 r. o odmowie udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę. Decyzje te, jak wynika z akt, zostały wydane w następującym stanie sprawy. W dniu 15 maja 2008 r. skarżąca wniosła o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej w G. na działce nr [[...]] przy ul. N. W dniu 25 czerwca 2008 r. Prezydent Miasta wydał, powołując się na art. 35 ust. 3 i art. 32 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, postanowienie, którym zobowiązał inwestora do usunięcia w terminie do 10 lipca 2008 r. braków w dokumentacji. Zobowiązanie to zostało ujęte w pięciu punktach i brzmiało następująco: "1. Dokonać aktualizacji projektu, a następnie uzgodnić - z Zarządem Dróg i Zieleni – zgodnie z pkt. 6 decyzji o lokalizacji celu publicznego nr [[...]], - z Wydziałem Środowiska w myśl ustaleń decyzji – pkt 2 decyzji j.w. 2. Oświadczenie właściwej jednostki organizacyjnej o zapewnieniu dostaw energii (art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). 3. Uprawnienia i zaświadczenie o przynależności do izby inżynierów inż. J. K. 4. Informacja "bioz" sporządzona przez autora konstrukcji i autora projektu instalacji elektr. 5. Dokumentację przedstawić w formie określonej w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (między innymi – dokumentację spiąć w jeden tom w sposób uniemożliwiający dekompletację)." Uzasadniając wskazane postanowienie stwierdzono, że przedłożona dokumentacja jest niekompletna i wymaga uzupełnienia celem umożliwienia rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Postanowienie zostało doręczone inwestorowi 30 czerwca 2008 r. i w dniu 2 lipca tego samego roku inwestor odebrał z Urzędu Miasta projekt budowlany celem jego uzupełnienia, zaś 10 lipca zwrócił wraz z pismem przewodnim z 9 lipca 2008 r. Decyzją z 17 lipca 2008 r. Prezydent Miasta, powołując się m.in. na art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, odmówił skarżącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Z uzasadnienia decyzji wynika, że jej podstawą faktyczną było stwierdzenie, iż inwestor nie wykonał trzech punktów zobowiązania zawartego w postanowieniu z 25 czerwca 2008 r., mianowicie punktów 1, 2 i 4. Wyjaśniając to bliżej wskazano, że w odniesieniu do punktu pierwszego, dotyczącego – jak wskazano – aktualizacji projektu, "nie dołączono aktualnych oświadczeń projektantów i sprawdzających części konstrukcyjnej i instalacyjnej projektu o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej." Z kolei odnośnie do punktu drugiego stwierdzono, że nie dołączono oświadczenia właściwej jednostki organizacyjnej o zapewnieniu dostaw energii. W końcu odnośnie do punktu czwartego wskazano, że nie dołączono wymaganej w oparciu o art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia sporządzonej przez projektanta konstrukcji i projektanta części instalacyjnej. Skarżąca od decyzji Prezydenta Miasta z 17 lipca 2008 r. wniosła odwołanie, w którym odniesiono się do wszystkich punktów postanowienia z 25 czerwca 2008 r. Odnośnie do punktu pierwszego wyjaśniono, że kompetencje do uzgadniania inwestycji w zakresie ochrony środowiska posiada Prezydent Miasta i jego decyzja w tym przedmiocie została do wniosku dołączona, tak samo jak uzgodnienie z Zarządem Dróg i Zieleni, mimo że uzgodnienie takie nie było wymagane, gdyż w projekcie zaznaczono istniejący wjazd na nieruchomość. Jeżeli chodzi o uaktualnienie projektu to wskazano, bez bliższego wyjaśnienia, że projekt uaktualniono. Odnośnie do punktu drugiego stwierdzono, że nie jest wymagane oświadczenie o zapewnieniu dostawy energii elektrycznej skoro wydano i dołączono do projektu warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej oraz skoro inwestor podpisał z przedsiębiorstwem energetycznym umowę o przyłączeniu inwestycji do sieci. Odnośnie do punktu czwartego wskazano, że projektant informację o bezpieczeństwie i ochronie zdrowia sporządził dla całego zadania i dotyczy ona robót ogólnobudowlanych, jak i elektrycznych. Po wniesieniu odwołania, w dniu 20 października 2008 r. skarżąca złożyła do akt wytyczne do planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia sporządzone oddzielnie dla robót konstrukcyjnych i elektrycznych. Decyzją z 22 grudnia 2008 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 17 lipca 2008 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że inwestor nie usunął wszystkich wskazanych mu w postanowieniu z 25 czerwca 2008 r. braków projektu. W szczególności, zdaniem Wojewody, nie dołączono do projektu aktualnych oświadczeń projektantów i sprawdzających, nie przedłożono oświadczenia właściwej jednostki organizacyjnej o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz nie przedłożono informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Bliżej to wyjaśniając wskazano, że wprawdzie przedłożono organowi odwoławczemu informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, ale w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji projekt budowlany w tym zakresie był niepełny. Odnośnie do "uaktualnienia" projektu budowlanego wyjaśniono, że projekt budowlany powinien być sporządzony w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, zaś z akt sprawy wynika, że projekt został sporządzony w 2005 r. i w tym roku sporządzono też oświadczenia projektantów o wykonaniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. W końcu odnośnie do oświadczenia o zapewnieniu dostawy energii elektrycznej wskazano, że w punkcie jedenastym warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej z 13 lutego 2007 r., wydanych przez B., stwierdzono, że projekt budowlany podlega uzgodnieniu z tym Przedsiębiorstwem i takiego uzgodnienia, jak i oświadczenia o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej brak. W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego oraz przepisów postępowania, mianowicie art. 6 i art. 7 k.p.a. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżąca wskazała, że dopiero w decyzji organu pierwszej instancji wyjaśniono na czym miało polegać "dokonanie aktualizacji projektu". Skarżąca wyjaśniła, że była przekonana, iż aktualizacja projektu była związana ze zmianami przepisów dotyczących ochrony środowiska oraz nadto miała polegać na dodaniu do projektu decyzji o podziale nieruchomości. Tak rozumianą aktualizację skarżąca, jak wskazała, przeprowadziła. Ponadto skarżąca podniosła, że uzgodnienie projektu zagospodarowania dokonane przez C. było ważne do 3 czerwca 2008 r. oraz że na pierwszej stronie projektu budowlanego, zaktualizowanej w maju 2008 r. widnieją podpisy wszystkich projektantów. Skarżąca także wywiodła, że Prawo budowlane przewiduje przedkładanie aktualnych zaświadczeń, o których mowa w art. 12 ust. 7 tej ustawy ale nie przewiduje obowiązku przedkładania aktualnych oświadczeń projektantów i sprawdzających. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżąca twierdziła też, że skoro przedłożyła warunki przyłączenia oraz umowę o przyłączeniu do sieci elektroenergetycznej, to brak oświadczenia o zapewnieniu dostawy energii elektrycznej nie mogło być przesłanką odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej warunki przyłączenia oraz umowa o przyłączenie są swoistym oświadczeniem o zapewnieniu dostawy energii elektrycznej. Wyjaśniła, że umowę o dostarczenie energii elektrycznej podpisała z B. w dniu 19 marca 2007 r. i osoba wydająca decyzję w imieniu organu pierwszej instancji, rozmawiając z pełnomocnikiem inwestora, uznała to za wystarczające. W końcu skarżąca podniosła, że fakt uzupełnienia projektu o plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia został przez Wojewodę przyznany. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżąca podniosła, że w świetle wskazanych okoliczności jest oczywiste, że nie doszło do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz że organy administracji nie działały na podstawie prawa. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż podejmując zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji naruszono prawo w istotnym dla wyniku sprawy stopniu. Podstawą prawną podjętych w rozpoznawanej sprawie przez organy administracji rozstrzygnięć był art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.), który pozwala organowi administracji architektoniczno-budowlanej odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli inwestor nie usunie wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie tego przepisu braków projektu budowlanego. Podstawowym warunkiem zastosowania tego przepisu jest wyraźne określenie obowiązków, od wykonania których zależy wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Postanowienie z 25 czerwca 2008 r. warunku tego nie spełnia. Dotyczy to obowiązku określonego w punkcie pierwszym wskazanego postanowienia. Z tej części postanowienia, ani z żadnej innej, nie wynika, że chodziło o to, aby dwóch z trzech projektantów oraz dwóch sprawdzających złożyło oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, z daty złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zamiast znajdujących się w aktach oświadczeń z lutego i kwietnia 2005 r. Już z tego powodu wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o ustalenie, że nie został wykonany obowiązek określony w punkcie pierwszym postanowienia z 25 czerwca 2008 r. naruszało art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Ponadto należy mieć na uwadze, że obowiązki nakładane postanowieniem wydawanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego muszą mieć oparcie w przepisach prawa. Prawo musiałoby więc wyraźnie przewidywać, że oświadczenia projektantów i sprawdzających, o których mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, winny być, jak to przyjął Wojewoda, sporządzone w dniu składania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Takiego przepisu jednak brak. Co więcej w przypadku innych dokumentów ustawodawca wyraźnie określił moment, według którego określa się "aktualność" określonego dokumentu. Tak jest, na co trafnie zwróciła uwagę skarżąca, w przypadku zaświadczenia o wpisaniu projektanta i sprawdzającego na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, które, jak wyraźnie stanowi się w art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, winno być aktualne na dzień opracowania projektu. Zatem obowiązujące przepisy nie dają podstaw do stwierdzenia, że oświadczenia, o których mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego winny być sporządzone w czasie składania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Ich funkcjonalne powiązanie ze sporządzeniem projektu wskazuje raczej na tożsamość czasu ich sporządzenia z czasem sporządzenia projektu. Jednakże mając na uwadze ich funkcję, która wiąże się z przerzuceniem ciężaru odpowiedzialności za zgodność projektu budowlanego z przepisami i zasadami wiedzy technicznej z organu administracji architektoniczno-budowlanej na projektantów (co wynika z uchylenia ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw – Dz.U. nr 80, poz. 718 ze zm. – ustępu drugiego w art. 35 Prawa budowlanego) należy przyjąć, że organ administracji architektoniczno-budowlanej może domagać się ponownego złożenia tych oświadczeń, gdy wykaże, iż od sporządzenia projektu nastąpiła istotna zmiana przepisów technicznych. Tak jest w niniejszej sprawie, gdyż 26 października 2005 r. Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. nr 219, poz. 1864), które obowiązuje od 1 lutego 2006 r. i – jak wynika z jego § 10 ust. 1 - ma zastosowanie do spraw wszczętych przed dniem jego wejścia w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną (co zresztą wskazuje, że w przypadku zmiany przepisów technicznych nie zawsze normodawca stosuje regułę taką, jak w § 330 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) – która, jak się wydaje, była podstawą stwierdzenia przez Wojewodę, że "aktualizacja" projektu winna być sporządzona na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę). Zatem skoro projekt budowlany został sporządzony w 2005 r. a wniosek o pozwolenie na budowę złożony w dniu 15 maja 2008 r., to istniały podstawy, aby projektanci oświadczyli się, czy jest on zgodny także z przepisami tego rozporządzenia. Organ administracji winien był jednak wyraźnie wyjaśnić jakie oświadczenie należy złożyć oraz że jest ono wymagane w związku ze zmianą warunków technicznych, która nastąpiła po sporządzeniu projektu. Inne postępowanie, w szczególności mające miejsce w rozpoznawanej sprawie ogólne wezwanie do aktualizacji projektu, nie mogło być podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, przewidzianej w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Jeżeli chodzi o podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji związaną z oświadczeniem właściwej jednostki organizacyjnej o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej, to należy wskazać, że Wojewoda nie kwestionował twierdzeń skarżącej, że zawarła z przedsiębiorstwem energetycznym umowę o dostawę energii elektrycznej. Nie ulega też wątpliwości, że do projektu budowlanego załączono warunki przyłączenia obiektu budowlanego do sieci elektroenergetycznej. W tej sytuacji uznać należy, że warunek, o którym mowa w art. 34 ust. 2 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego został spełniony. Zapewnienie dostawy energii elektrycznej wynika już z warunków przyłączenia obiektu budowlanego do sieci elektroenergetycznej, gdyż zgodnie art. 7 ust. 1 ustawy 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. nr 89 z 2006 r., poz. 625 ze zm.) przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją energii jest obowiązane do zawarcia umowy o przyłączenie do sieci z podmiotami ubiegającymi się o przyłączenie do sieci, jeżeli m.in. istnieją techniczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczania energii. Zatem skoro przedsiębiorstwo energetyczne ustaliło warunki przyłączenia do sieci, to tym samym zapewniło, że po ich spełnieniu obiekt zostanie do sieci przyłączony, a więc energia będzie dostarczana. Wszelkie natomiast wątpliwości, co do zapewnienia dostaw energii usuwa zawarcie umowy o jej dostarczanie. Z powyższego wynika, że w okolicznościach sprawy powołanie się na brak formalnie wyodrębnionego oświadczenia przedsiębiorstwa energetycznego o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej nie mogło być podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W końcu odnosząc się do trzeciej przyczyny odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, mianowicie braku informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia sporządzonej przez projektanta części architektoniczno-konstrukcyjnej projektu oraz projektanta części projektu dotyczącej instalacji elektrycznych, to należy zauważyć, że Wojewoda przyznaje, że informacja taka została przedłożona w trakcie postępowania odwoławczego. Fakt ten jest wystarczający do stwierdzenia, że brak ten został skutecznie usunięty, gdyż żadne względy nie przemawiają za tym, aby – jak chce tego Wojewoda - istotne było przedłożenie tej informacji w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Po pierwsze kłóci się to z zasadami postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, według których organ odwoławczy rozpoznaje sprawę merytorycznie, a nie tylko kontroluje zgodność z prawem decyzji organu pierwszej instancji i ma wobec tego obowiązek uwzględnić zmiany w zakresie prawa i faktów, które wystąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Po drugie funkcja informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia przemawia za tym, że nie jest bezwzględnie konieczne sporządzenie jej w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Informacja ta jest bowiem uwzględniana przez kierownika budowy przy sporządzaniu planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, więc wtedy, gdy decyzja po pozwoleniu na budowę jest już ostateczna (art. 20 ust. 1b, art. 21a ust. 1 Prawa budowlanego). Wskazany brak nie mógł więc być podstawą odmowy zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że podejmując zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji naruszono w istotny dla wyniku sprawy sposób art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Wobec tego na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uwzględniając skargę, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Uwzględnienie skargi powoduje, że sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ administracji pierwszej instancji. W tym ponownym postępowaniu organ administracji uwzględni, że dotychczas sformułowane w postanowieniu z 25 czerwca 2008 r. obowiązki i sposób ich wykonania nie mogły być podstawą wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, co jednak nie wyklucza możliwości ponownego wydania postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, przy czym organ administracji winien mieć na uwadze, aby obowiązki były jasno sformułowane i aby były one prawne uzasadnione. Wobec uwzględnienia skargi i wniosku skarżącej o zwrot kosztów postępowania Sąd zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, przy czym przez przeoczenie w kosztach tych uwzględnił jedynie koszty zastępstwa prawnego (wynagrodzenie radcy prawnego i zwrot jego wydatków na opłatę skarbową), pomijając koszty sądowe, czyli uiszczony przez skarżącą wpis w wysokości 500 zł. Ten błąd Sądu może być skorygowany poprzez wniesienie zażalenia przez skarżącą na podstawie art. 194 § 1 pkt 9 i § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji wyroku.