II SA/Gd 85/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 maja 2016 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją z 16 grudnia 2016 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu odwołania B. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 maja 2016 r., nr [..], którą organ nakazał B. J. rozbiórkę nielegalnie postawionego drewnianego budynku gospodarczego z wiatą o wymiarach 16,90 x 5,0 m, zlokalizowanego w M. przy ul. D., na działce nr [..] obr. L., zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Decyzje powyższe wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu w dniu 26 listopada 2015 r. postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie postawionego budynku gospodarczego, zlokalizowanego w M. przy ul. D., na działce nr [..] obr. L. W trakcie przeprowadzonych 4 grudnia 2015 r. oględzin nieruchomości organ stwierdził, że na ww. działce znajduje się drewniany budynek gospodarczy połączony z wiatą drewnianą na opał o wym. 16,90 x 5,0 m, który powstał w latach 2010 - 2011 r. bez stosownego pozwolenia na budowę. W tej sytuacji, w postanowieniu z 23 grudnia 2015 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., zwanej dalej "P.b."), organ I instancji nałożył na B. J. obowiązek przedłożenia w terminie do 30 marca 2016 r.: 1) ostatecznej decyzji Wójta Gminy N. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki, 2) 4 egzemplarzy projektu budowlanego drewnianego budynku gospodarczego z wiatą o wym. 16,90 x 5,0 m wykonanego i sprawdzonego przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, będącymi członkami izb zawodowych 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na fakt, że strona w wyznaczonym terminie nie przedłożyła ww. dokumentów, organ I instancji, na mocy art. 48 ust. 1 P.b., orzekł rozbiórkę przedmiotowego drewnianego budynku gospodarczego wraz z wiatą. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. J., twierdząc, że działkę zakupił 27 lipca 2007 r. i już wówczas znajdowała się na niej płyta betonowa, na której osadzono konstrukcję drewnianą - połączonych ze sobą "drewutni i garaży", które powstały w 2007 r., a nie - jak stwierdził organ – w 2010 – 2011 r. Odwołujący się stwierdził też, że 17 lutego 2009 r. starosta przyjął mapę sytuacyjno-wysokościową, na której naniesione były ww. obiekty, co oznacza, że zostały one zgłoszone organowi administracji. Odwołujący się ponadto zauważył, że niniejsze postępowanie jest bezcelowe skoro przez jego nieruchomość ma przebiegać droga S-6, której budowę zaplanowano na 2018 rok. Stwierdził nadto, że jest osobą niepełnosprawną i schorowaną. W decyzji z 16 grudnia 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Organ II instancji wskazał w pierwszej kolejności na ustalenia, wynikające z protokołu oględzin, dotyczące obiektu budowlanego ,w stosunku do którego orzeczono o rozbiórce oraz na fakt nieprzedłożenia dokumentów, wynikających z ww. postanowienia z 23 grudnia 2015 r. Następnie organ odwoławczy wskazał na treść art. 28, art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 P.b. Organ przywołał także definicję legalną budynku (art. 3 pkt 2 P.b.). Jak wskazał organ odwoławczy, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji uznał, że przedmiotowy budynek gospodarczy z wiatą o wymiarach 16,90 m x 5,0 m wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec tego, przeprowadził postępowanie w oparciu o przepisy art. 48 P.b., uprzednio wezwawszy stronę do przedłożenia dokumentów, wyszczególnionych w postanowieniu z 23 grudnia 2015 r. Z uwagi na to, że strona nie przedłożyła tych dokumentów w terminie, organ I instancji wydał nakaz rozbiórki. Organ odwoławczy podkreślił, że brak ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy działki, a także opracowanego projektu budowlanego uniemożliwia organowi ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych i wydanie dalszego rozstrzygnięcia przewidzianego w powyższym trybie. Uzasadnia zatem orzeczenie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części (art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 i art. 48 ust. 4 P.b.). Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku postępowania odwoławczego wystąpił do odwołującego się o dostarczenie dokumentów, na które powołuje się w swoim odwołaniu w kwestii daty wybudowania obiektów budowlanych i posadowienia płyty betonowej. Organ stwierdził, że fakt znajdowania się tej płyty w dniu zakupu działki (27 lipca 2007 r.) na działce nie znajduje potwierdzenia w dokumentach. Z przesłanego aktu notarialnego (Repertorium "A" nr [..]) wynika, że działka została zakupiona jako niezabudowana. Przedmiotowej płyty nie ma również na mapie, która stanowi integralny załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z dnia 11 września 2007 r., jak również na mapie (aktualnej na dzień 15 września 20107 r.) stanowiącej załącznik do decyzji Starosty nr [..] z dnia 16 listopada 2007 r., udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Nie ma jej także na mapie zatwierdzonej przez ośrodek dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 30 lipca 2007 r. Starosta wydał w dniu 30 września 2009 r. decyzję nr [..], zatwierdzającą projekt zamienny budowlany do ww. decyzji Starosty nr [..] z dnia 16 listopada 2007 r. Integralnym załącznikiem do decyzji nr [..] z dnia 30 września 2009 r. jest zamienny projekt zagospodarowania działki wykonany na ww. mapie sytuacyjno -wysokościowej z dnia 15 września 2007 r. Na planie tym nie ma płyty i budynku gospodarczego. Natomiast płyta wraz budynkiem znajduje się na przesłanej kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej przyjętej przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa do zasobu geodezyjnego w dniu 17 lutego 2009 r. Zdaniem organu odwoławczego, przedstawione powyżej dokumenty pozwalają na stwierdzenie, że przedmiotowy budynek gospodarczy został posadowiony na płycie betonowej pomiędzy grudniem 2007 r. a lutym 2009 r. Inwestor nie posiada odrębnego pozwolenia na budowę powyższego budynku, zatem stanowi on samowolę budowlaną, podlegającą procedurze prowadzonej w oparciu o art. 48 P.b. Zatem podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie, wobec nieprzedłożenia przez inwestora dokumentów w procedurze legalizacyjnej, organ II instancji uznał za prawnie uzasadnione. Odnosząc się do argumentu dotyczącego zaproponowania przez inspektorów powiatowego inspektoratu "zmiany konstrukcji tych obiektów na taką by były ujęte w zgłoszeniu" organ odwoławczy wskazał, że inspektorzy nadzoru budowlanego działają w oparciu o ustawę Prawo budowlane i według jej przepisów rozpatrują zastany stan faktyczny danej inwestycji. Przepisów tej ustawy nie można interpretować w sposób dowolny, np. zgodny z życzeniem inwestora. Organ wyjaśnił nadto, że w oświadczeniu z 19 września 2016 r. załączonym do akt sprawy S. M. oświadczył, że nie jest w stanie jednoznacznie określić, od kiedy na działce nr [..] była płyta betonowa. Ostatecznie żadna ze stron nie przedstawiła dowodów na datę jej posadowienia. Wobec tego organ nie znalazł podstaw do kwestionowania ww. oświadczenia, zaś wydaną w sprawie decyzję przez organ I instancji, utrzymał w mocy. W skardze na powyższą decyzję B. J.ponownie zakwestionował datę wykonania obiektów budowlanych objętych decyzją i betonowej płyty. Wskazał, że załączył dowód zapłaty za wykonawstwo tych obiektów z datą 20 października 2007 r. Skoro płyta została pominięta na mapach wysokościowych z 30 lipca 2007 r. i 17 lutego 2009 r. to - zdaniem skarżącego, mapy te są nieprawidłowe i nie mogą być dowodem w sprawie. Skarżący podkreślił, że nie stać go na uiszczenie opłaty legalizacyjnej w kwocie 25 000 zł, gdyż jest emerytem. Jego zdaniem, w niniejszej sprawie wymagany jest kompromis, tym bardziej, że zatwierdzona do realizacji droga ekspresowa S – 6 będzie przebiegała przez działkę skarżącego. Zaproponował więc, że w ramach kompromisu nie będzie domagał się odszkodowania od Skarbu Państwa za wiatę i budynek gospodarczy w przypadku przejęcie jego nieruchomości na budowę ww. drogi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w piśmie załączonym do skargi S. M. zmienił swoje oświadczenie dotyczące wybudowania płyty betonowej, wskazując, że znajdowała się ona działce w dniu jej sprzedaży skarżącemu, tylko nie została ujęta w akcie notarialnym. Organ odwoławczy stwierdził, że orzekał na zebranym materiale dowodowym i nie miał podstaw do kwestionowania tych dowodów zebranych w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.). Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu, co też w tej sprawie uczynił. Z art. 135 p.p.s.a. wynika zaś, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzji stanowił art. 48 ust. 1 P.b. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa powyżej, stosuje się przepis ust. 1 art. 48 P.b., tj. organ wydaje nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Ze wskazanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu I instancji wprost wynika, że rozbiórka była efektem przeprowadzonego przez organ postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 P.b. Przepis ten określa między innymi warunki legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej, z których inwestor dokonujący samowoli budowlanej może, ale nie musi skorzystać. Przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego poprzedzającego rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części musi jednak dotyczyć prawidłowo ustalonego i zakwalifikowanego obiektu budowlanego, w przeciwnym razie nakaz rozbiórki - wskutek wadliwego ustalenia obiektu budowlanego, którego dotyczy - będzie naruszał przepisy prawa. Należy przy tym wskazać, że art. 48 P.b. jest jednym z przepisów obecnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane, sankcjonujących działania inwestycyjno-budowlane wykonane niezgodnie z przepisami prawa budowlanego. Działania takie realizowane z naruszeniem przepisów są określane najczęściej jako samowola budowlana. Nie jest to pojęcie zdefiniowane w przepisach prawa budowlanego. Samowolą budowlaną można określać wszelkie naruszenia prawa budowlanego, jakie mogą mieć miejsce na etapie budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. Pojęcie samowoli budowlanej jest bardzo szerokie, mieści w sobie wiele typów tego zjawiska, które jednak zawsze wiąże się z naruszeniem przepisów prawa budowlanego albo aktów wykonawczych do tej ustawy (M. Cherka, W. Grecki, Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym, Warszawa 2013, s. 84 i n.). Wskazać w tym miejscu należy też, że zgodnie z treścią art. 28 P.b., w brzmieniu przywołanym przez organ II instancji, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 P.b., które to przepisy wskazują sytuacje, w których budowa lub roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę, lecz np.: zgłoszenia. Najistotniejszym w tym kontekście zadaniem organów administracji jest prawidłowe ustalenie przedmiotu postępowania, czyli – w przypadku sprawy dotyczącej rozbiórki – prawidłowe ustalenie czy postępowanie dotyczy budynku, budowali, czy obiektu małej architektury oraz jaka jest charakterystyka tego obiektu budowlanego z punktu widzenia zastosowania przepisów prawa budowlanego, w szczególności – jeśli sprawa dotyczy budynku – to czy i w jaki sposób jest on trwale związany z gruntem. Konsekwencją bowiem prawidłowego ustalenia przedmiotu postępowania jest prawidłowe sformułowanie nakazu rozbiórki i odniesienie go do konkretnego obiektu budowlanego lub jego części. Podnieść dalej należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że organy administracji państwowej mają obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej. Organ administracji, w myśl art. 8 k.p.a., jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa. Obowiązek ten jest realizowany, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero, bowiem jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Jak wskazał organ I instancji w sentencji decyzji, przedmiotem postępowania jest rozbiórka nielegalnie "postawionego" drewnianego budynku gospodarczego z wiatą o wymiarach 16,9 m x 5 m. Tak określonego przedmiotu postępowania nie doprecyzował organ odwoławczy, stwierdzając tylko, że przedmiotowy budynek gospodarczy z wiatą wymagał pozwolenia na budowę oraz - w dalszej części uzasadnienia – że budynek ten został posadowiony na płycie betonowej. Z takiego opisu przedmiotu niniejszego postępowania w ocenie Sądu nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, co jest przedmiotem tego postępowania: czy jest nim tylko budynek gospodarczy wraz z wiatą, czy również płyta betonowa, na której jest on posadowiony, a także, skoro organy wskazują na budynek – z czego wynika przekonanie organów o jego trwałym związaniu z gruntem. Wątpliwości tych nie rozwiewa protokół oględzin obiektu budowlanego z 4 grudnia 2015 r. W protokole napisano, że na działce nr [..] w M. znajduje się m. in. "drewniany budynek gospodarczy połączony z wiatą drewnianą na opał". Wymiary wiaty na opał określono jako 10 m x 5 m, natomiast wymiary budynku gospodarczego: 6,9 m x 5 m. Z protokołu wynika, że budynek jest posadowiony na płycie betonowej i powstał około 2010 – 2011 roku. Z protokołu nie wynika natomiast, czy budynek gospodarczy jest trwale połączony z wiatą, czy są to może dwa obiekty budowlane, skoro podano wymiary zarówno budynku gospodarczego jak i wiaty. Nie obrazują tego również załączone do akt zdjęcia, które są niewyraźne. Z protokołu nie wynika ponadto czy obiekt ten jest trwale połączony z gruntem i jaką funkcję pełni płyta betonowa, na której on się znajduje. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że mimo, iż organy dostrzegają fakt posadowienia przedmiotowego obiektu gospodarczego wraz z wiatą na płycie betonowej, nie obejmują jej jednak zakresem postępowania, a przynajmniej – nie wymieniają jej wprost w treści sentencji decyzji. Nie wiadomo zatem, czy nakaz rozbiórki te płytę obejmuje, czy też nie. Organy nie wskazują też na sposób związania obiektu budowlanego z tą płytą, a także na sposób związania "budynku gospodarczego" z wiatą. W sentencji decyzji organ I instancji nakazuje skarżącemu rozebrać nielegalnie "postawiony" drewniany budynek, co – niezależnie od tego, że jest określeniem niezgodnym z terminologią stosowaną przez ustawodawcę w przepisach prawa budowlanego – sugeruje raczej brak trwałego powiązania ww. obiektu z gruntem. To zaś z kolei sprawia, że powstają poważne wątpliwości co do tego, czy wskazany w sentencji decyzji organu I instancji obiekt budowlany jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. Jak wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 3 pkt 2 P.b. budynek oznacza taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony w przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z treści rozstrzygnięcia organów administracji nie wynika, w jaki sposób będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany, jest połączony z gruntem, a w szczególności, że ma ono charakter trwałego związania z gruntem. Bezsporne jest tylko to, że jest on "postawiony" – "posadowiony" na płycie betonowej, natomiast brak jest ustaleń organów na temat rodzaju związania obiektu z tą płytą. Tymczasem, ustalenie to ma istotne znaczenie dla kwalifikacji obiektu budowlanego jako budynku, o czym zresztą napisał organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji. Przedmiotem rozbiórki, jak wskazano powyżej, może być obiekt budowlany lub jego część. Implikuje to konieczność wnikliwych ustaleń na temat przedmiotu nakazu rozbiórki. W analizowanej sprawie, jak się zdaje - nie wynika to bowiem z treści rozstrzygnięcia, nakazem rozbiórki nie została objęta płyta betonowa, na której posadowiony ("postawiony") jest objęty rozbiórką "budynek gospodarczy", mimo że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wnikliwie rozważał kwestię, kiedy ta płyta została wzniesiona. Skoro organ nie objął zakresem postępowania płyty betonowej, to w zasadzie nie są zrozumiałe przyczyny, dla których analizował, kiedy ta płyta została wybudowana. Nie widomo także, na jakiej podstawie uznał, że obiekt gospodarczy jest budynkiem. Organ nie wyjaśnił przede wszystkim, czy uznał, że przedmiotowa płyta betonowa w jego ocenie stanowi fundament budynku. Opis przedmiotu postępowania zawarty sentencji decyzji organu I instancji, jak również ustalenia w tym przedmiocie wynikające z protokołu wizji z 4 grudnia 2015 r. budzą uzasadnione wątpliwości co do ustalenia charakteru przedmiotu rozbiórki oraz całościowej jego oceny, z uwagi na brak pełnej oceny charakteru powiązań pomiędzy jego poszczególnymi częściami, w tym np.: możliwości funkcjonalnego połączenia budynku gospodarczego z wiatą. Te ustalenia są kluczowe, tym bardziej w świetle twierdzeń odwołania, w których skarżący wskazywał na możliwość rozdzielenia tych części (budynku i wiaty) na dwa odrębne obiekty. W ocenie Sądu, z opisu przedmiotu postępowania i nakazu rozbiórki nie wynika, w odniesieniu do jakiego obiektu budowlanego organy administracji prowadziły postępowanie, w szczególności – czy pozostawienie poza ramami rozstrzygnięcia płyty betonowej było zabiegiem celowym. Treść sentencji decyzji, w której płyty tej się nie wymienia, w kontekście rozważań na temat tego kiedy ona powstała (w uzasadnieniu) nie wyjaśnia intencji organu w tym zakresie. Organy nie ustaliły również jednoznacznie kiedy powstał obiekt budowlany objęty rozbiórką, koncentrując się na ustaleniu daty powstania płyty betonowej. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w odniesieniu do decyzji wydawanych w sprawach z zakresu Prawa budowlanego, a w szczególności decyzji nakazujących rozbiórkę obiektów budowlanych, konieczne jest precyzyjne i jednoznaczne określenie obiektu podlegającego w części lub w całości rozbiórce (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1431/15, www. orzeczenia.gov.pl). Przedstawione braki postępowania wyjaśniającego przed organem I i II instancji, naruszające przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. mają charakter istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W tym miejscu należy podkreślić, że w każdym postępowaniu administracyjnym podstawowym zadaniem organu administracji jest prawidłowe ustalenie przedmiotu postępowania. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której - na podstawie przepisów, organy administracji publicznej są władne podjąć decyzję administracyjną, albo orzekając w niej o uprawnieniach lub o obowiązkach indywidualnego podmiotu, albo stwierdzając o niedopuszczalności orzekania. W ujęciu kodeksowym przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa indywidualna rozstrzygana przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. W odniesieniu do uprawnień przyznawanych w drodze decyzji administracyjnej, zasadą jest, że organ administracji publicznej orzeka na wniosek uprawnionego podmiotu. W konsekwencji, wniosek ten inicjuje postępowanie i wyznacza jego ramy, zakreślając jednocześnie jego przedmiot. Natomiast w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania organ działa z urzędu. Podstawowym zadaniem organu jest więc w niej prawidłowe określenie przedmiotu postępowania – ewentualnego przedmiotu nakazu rozbiórki i opisanie go w taki sposób, aby był on zgodny z przepisami prawa i wynikającymi z niego konsekwencjami prawnymi. Powyższa kwestia jest istotna nie tylko z punktu widzenia wskazanych wyżej przepisów postępowania, ale także prawa materialnego - prawidłowe ustalenie przedmiotu postępowania wyznacza jaki tryb legalizacji znajdzie zastosowanie w sprawie, a więc czy wynikający z art. 48 P.b., czy też art. 49b P.b. Należy również dodać, że rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę lub jakie prawo zostało jej tą decyzją przyznawane. Obowiązek lub prawo powinny być wyrażone precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 1999 roku, IV SA 1418/97, LEX nr 47875). W ocenie Sądu – wskazany powyżej nieprecyzyjny opis przedmiotu postępowania, o którym orzekły organy, pozwala uznać, że również tego warunku nie spełnia utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją rozstrzygnięcie organu I instancji. Także zatem z tego powodu obie wydane w sprawie decyzje istotnie naruszają art. 107 § 1 k.p.a. Zarzut nieprecyzyjnego opisu przedmiotu rozbiórki stanowi również o naruszeniu w sposób istotny art. 7 w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wobec wadliwego, bo nieprecyzyjnego określenia przedmiotu postępowania, brak jest podstaw do ustosunkowania się do zarzutów wynikających ze skargi, w szczególności w kwestii ujęcia płyty betonowej na mapach sytuacyjno-wysokościowych z 2007 r. i 2009 r. Jedynie na marginesie można wskazać, że sam fakt naniesienia budynku na mapie geodezyjnej nie świadczy o tym, że jego budowa nastąpiła na podstawie zgłoszenia, a tym bardziej – że w ten sposób inwestor uczynił zadość obowiązkowi zgłoszenia. Ujęcie danego budynku, znajdującego się na określonej działce gruntu, na mapie geodezyjnej, oznacza tylko tyle, że faktycznie taki budynek w danym miejscu się znajduje, natomiast nie znaczy to, że został wzniesiony na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, czy prawidłowo dokonanego zgłoszenia. Opisane wyżej uchybienia dotyczące obu zaskarżonych decyzji powodują, że nie mogą one się ostać w obrocie prawnym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji jako wydane z opisanymi powyżej naruszeniami przepisów postępowania. Orzekając ponownie organ nadzoru budowlanego powinien jednoznacznie ustalić co jest przedmiotem prowadzonego postępowania, w szczególności czy przedmiotowy obiekt budowlany jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. i jaki jest charakter jego powiązania z płytą betonową a także ocenić, czy płyta ta stanowi elementu funkcjonalny ww. obiektu oraz kiedy został on wybudowany. Dopiero ustaliwszy w sposób jednoznaczny jaki jest przedmiot postępowania, organ zastosuje prawidłowy tryb legalizacji i stosownie do jego wyników – podejmie rozstrzygnięcie w sprawie.