II SA/Gd 850/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Starosty i Powiatu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie nieważności postanowienia w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych postanawia odrzucić skargę. Starosta i Powiat wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 października 2013 r. w przedmiocie nieważności postanowienia w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, gdyż Starosta jest organem administracji publicznej uprawnionym do wydawania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich Rzecznik Praw Dziecka, oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi ( § 2). Stosownie zaś do treści art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn niż określone w pkt 1-5 wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Niniejsza sprawa dotyczy nieważności postanowienia w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. Postanowienie uzgadniające zostało wydane przez Starostę na podstawie art. 106 Kpa oraz art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz.717 ze zm.) w związku z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz.1266 ze zm.). Skarga Starosty jest w istocie skargą organu, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że organ administracji publicznej, który wydał w pierwszej instancji decyzję administracyjną w sprawie, nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w tej sprawie na decyzję administracyjną wydaną w wyniku odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ ten nie ma interesu we wniesieniu skargi. Organ I instancji z całą pewnością nie może być stroną w sprawie, w której wydał decyzję. W takim przypadku zachodzi brak legitymacji skargowej skutkujący odrzuceniem skargi z powodu jej niedopuszczalności. Brak jest bowiem podstaw do przyznania organowi administracji publicznej legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawie, w której temu organowi powierzone zostało orzekanie. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2005r., OSK 1017/04, LEX 171164, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 30.09.2005r. I SA/Wa 1432/04, LEX 192934). Z tych samych względów skargi w niniejszej sprawie nie mógłby wnieść również Powiat. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r., I OSK 521/05, LEX nr 189858, wyroku z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, LEX nr 171164 i w postanowieniu z dnia 22 października 2009 r., I OSK 1406/09 opublikowanym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 30 września 2005 r., I SA/Wa 1432/04, LEX nr 192934 i postanowieniu z dnia 1 czerwca 2005 r., I SA/Wa 453/04 LEX nr 1790580 oraz postanowieniu z dnia 17 października 2011 r., II SA/Wa 1927/11 opublikowanym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje przy tym aktualny pogląd, że niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 maja 2008r., I OSK 551/08 opublikowanym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto z treści mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wynika jednakże interes prawny powiatu w sprawie dotyczącej uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. Uznać zatem należy, że powiat nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi na postanowienie organu odwoławczego. Z całą zaś pewnością interesu takiego nie może uzasadniać okoliczność, że w następstwie stwierdzenia nieważności uzgadniającego postanowienia Starosty możliwe będzie dochodzenie roszczeń odszkodowawczych zarówno od Powiatu, jak i Skarbu Państwa, w imieniu którego działa Starosta jako statio fisci. Wskazać również należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r. w sprawie K 32/08 (Dz. U. z 2009, nr 187, poz.1456, LEX nr 523793) orzekł, że art. 33 i art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są zgodne z art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził, że art. 33 i art. 50 § 1 są zgodne z wymienionym przepisem konstytucyjnym również przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził, że art. 33 i art. 50 § 1 są zgodne z wymienionym przepisem konstytucyjnym również przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Trybunał podkreślił, że wykonując władztwo publiczne w formie decyzji administracyjnych, organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą kierować się interesem tych jednostek ani realizować celów samodzielnie wyznaczonych przez te jednostki, ale muszą bezstronnie uwzględnić i wyważyć - zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie zasadami konstytucyjnymi i ustawowymi - wszystkie prawnie doniosłe interesy ogólnospołeczne i indywidualne, stosownie do wagi tych interesów, ustalonej na gruncie konstytucyjnego systemu wartości. Z tych względów wydawanie decyzji administracyjnych jest działalnością odmienną od wymienionych wyżej sfer działania jednostek samorządu terytorialnego, objętych zasadą ich samodzielności, oznaczającą istotny zakres swobody decyzyjnej. Konstytucyjnie chroniona sfera samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w jej aspekcie pozytywnym - rozumiana jako swoboda decyzyjna - nie obejmuje administrowania przez wydawanie decyzji administracyjnych adresowanych do obywateli. Samodzielność oznacza tu przede wszystkim samodzielne stosowanie prawa przy założeniu kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej oraz wyłączenie innych form ingerencji w wydawanie decyzji administracyjnych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Nadto Trybunał wskazał, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne muszą być ukierunkowane na realizację zasady praworządności. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzje wobec obywatela, mają stać na straży prawa, w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że skarga tak Starosty jak i Powiatu jest w niniejszej sprawie niedopuszczalna. Z powyższych względów Sąd odrzucił skargę na postawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.