II SA/Gd 851/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.), Protokolant Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu w dniu 13 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. Ł. na decyzję Wojewody z dnia 4 marca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 28 grudnia 2001 r. nr [...] i decyzję Starosty z 10 kwietnia 2002 r. nr [...]; II. stwierdza, że decyzje wymienione w pkt I nie mogą być wykonane. Starosta decyzją z dnia 28 grudnia 2001 r. na podstawie art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) orzekł o odmowie umorzenia kwoty nienależnie pobranego przez G.Ł. zasiłku dla bezrobotnych oraz o rozłożeniu na 12 miesięcznych rat należnej do spłaty kwoty nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 1.159,98 zł netto. W uzasadnieniu decyzji Starosta podał, że wniosek o umorzenie należnej do spłaty kwoty nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych, w związku z trudną sytuacją materialną rodziny, został przedstawiony Powiatowej Radzie Zatrudnienia na posiedzeniu w dniu 11 grudnia 2001 r., jednak członkowie Rady wniosek ten zaopiniowali negatywnie, proponując rozłożenie spłaty nienależnie pobranego zasiłku na 12 miesięcznych rat. W odwołaniu od powyższej decyzji G. Ł. zarzucił, iż nie została uwzględniona jego sytuacja materialna i majątkowa. Wojewoda decyzją z dnia 4 marca 2002 r. na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem w myśl przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zwrotowi podlega nienależnie pobrane świadczenie pieniężne wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Zatem Starosta, podejmując zaskarżoną decyzję o rozłożeniu na raty nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych w kwocie 1.159,98 zł netto, naruszył przepisy art. 28 ust. 1 i ust. 8 cytowanej ustawy, ponieważ zobowiązany był również do podjęcia rozstrzygnięcia w kwestii odroczenia, rozłożenia na raty lub umorzenia części nienależnego świadczenia jakim jest zaliczka na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składka na ubezpieczenie zdrowotne przekazane od zasiłków dla bezrobotnych wypłaconych G. Ł. W ocenie organu odwoławczego stanowi to przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jednakże z uwagi na tryb odwoławczy organ drugiej instancji nie może podjąć takiego rozstrzygnięcia i w związku z tym uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego G. Ł. zarzucił, iż doszło do rozpoznania odwołania na jego niekorzyść, gdyż organ odwoławczy zakwestionował rozstrzygnięcie co do wysokości kwoty przypisanej do zwrotu zawarte w decyzji o zwrocie zasiłku. Zdaniem skarżącego organ II instancji winien trzymać się granic odwołania, natomiast organ ten nie rozważył okoliczności wskazanych przez niego na poparcie wniosku o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W dniu 10 kwietnia 2002 r. Starosta wydał decyzję, mocą której odmówił G.Ł. umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych i jednocześnie rozłożył na 12 miesięcznych rat niniejsze świadczenie w kwocie 1.293,30 zł brutto. Uzasadniając odmowę umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych organ pierwszej instancji posłużył się uzasadnieniem zawartym już w decyzji z dnia 28 grudnia 2001 r. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) starosta może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odroczyć, rozłożyć na raty lub po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć całość lub część nienależnie pobranego świadczenia. Jak wynika z treści art. 6 pkt 6 lit. c) i lit. d) oraz art. 28 ust. 1, 2 i 8 cytowanej ustawy sprawa dotycząca możliwości odroczenia, rozłożenia na raty lub umorzenia nienależnie pobranego świadczenia jest osobną sprawą w stosunku do sprawy o zwrot nienależnie pobranego zasiłku oraz innych świadczeń przewidzianych ustawą o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W szczególności w art. 6 ust. 6 cytowanej ustawy dokonano wyraźnego rozdzielenia przedmiotowego spraw o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych swiadczzeń (lit. c) od spraw o odroczenie terminu spłaty, rozłożeniu na raty lub umorzeniu tych świadczeń (lit. d). Wobec tego sprawa o umorzenie nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych może toczyć się dopiero po ostatecznym zakończeniu sprawy o zwrot niniejszego świadczenia. Decyzja w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia określa jakie świadczenie, w jakiej wysokości zostało uznane za nienależne i podlega w związku z tym zwrotowi. W związku z tym przy rozstrzyganiu sprawy o umorzenie nienależnie pobranego zasiłku należy rozważyć między innymi sytuację rodzinną, materialną osoby zobowiązanej do zwrotu niniejszego świadczenia. Natomiast ocenie nie podlegają już przesłanki uzasadniające uznanie świadczenia za nienależne i jego zwrot, gdyż ocena ich została dokonana w sprawie, której przedmiot stanowił zwrot nienależnie pobranego świadczenia. Również wysokość nienależnie pobranego świadczenia jest określona w decyzji o zwrocie i w sprawie, której przedmiot stanowi umorzenie nienależnego świadczenia brak jest podstaw do zmiany wysokości kwoty określonej w ostatecznej decyzji orzekającej o obowiązku jego zwrotu. Oznacza to, że organy administracji rozpatrując wniosek w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia są związane ostateczną decyzją wydaną w sprawie o zwrot przedmiotowego świadczenia i nie mogą przy okazji rozpatrywania wniosku opartego o art. 28 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zmienić wysokości kwoty nienależnego świadczenia ustalonej w ostatecznej decyzji o zwrocie. Niewłaściwa wysokość kwoty świadczenia, określona w decyzji o zwrocie stanowi wadliwość tej decyzji i może stanowić ewentualną podstawę do jej wzruszenia, natomiast nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości decyzji wydanej w przedmiocie umorzenia, rozłożenia na raty. W sprawie o umorzenie w całości lub części nienależnie pobranego świadczenia lub rozłożenia go na raty organy mogą orzekać wyłącznie o kwocie wynikającej z ostatecznej decyzji wydanej w sprawie, której przedmiot stanowił zwrot nienależnego świadczenia. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uznał, że decyzja Starosty naruszyła art. 28 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Tymczasem jak wyżej wskazano brak było podstaw, aby w postępowaniu w sprawie o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia kwestionować jego wysokość, wynikającą z ostatecznej decyzji o zwrocie tego świadczenia. Zatem organ II instancji wykroczył poza zakres przedmiotowy sprawy i tym samym naruszył art. 138 § 2, art. 139 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż w istocie rzeczy doszło do tego, że odwołanie skarżącego nie zostało merytorycznie rozpatrzone. Jednocześnie organ ten dopuścił się naruszenia art. 28 ust. 1 i ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, które miało wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od naruszenia prawa przez organ odwoławczy Sąd stwierdził, że decyzja wydana przez organ pierwszej instancji również narusza prawo. Stosownie do art. 28 ust. 8 cytowanej ustawy starosta może umorzyć nienależnie pobrane świadczenie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Wobec tego organ ten zobowiązany jest rozważyć okoliczności wskazane przez osobę domagającą się takiego umorzenia oraz ustalone w trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego w tym przedmiocie. Niewątpliwie na możliwość umorzenia w całości lub części nienależnie pobranego świadczenia wpływ będzie miała sytuacja rodzinna i materialna osoby występującej z takim wnioskiem. Uzasadnienie takiej decyzji winno czynić zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji praktycznie nie podał w uzasadnieniu decyzji dlaczego odmawia umorzenia kwoty nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych i widzi jedynie możliwość rozłożenia tego świadczenia na raty. Organ w uzasadnieniu powołuje się wyłącznie na negatywne stanowisko Powiatowej Rady Zatrudnienia. Tymczasem należy mieć na względzie, iż cytowany wyżej przepis art. 28 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu mówi jedynie o obowiązku zasięgnięcia przez starostę przed podjęciem decyzji w przedmiocie umorzenia nienależnego świadczenia opinii powiatowej rady zatrudnienia. Natomiast z niniejszego przepisu, ani z innych przepisów przedmiotowej ustawy, jak również z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie wynika, aby opinia taka miała charakter wiążący. Powiatowe rady zatrudnienia są organami opiniodawczo-doradczymi starostów (art. 9 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu), co oznacza, iż w zakresie wynikającym z uregulowań prawnych wyrażają swoją opinię w określonej sprawie, która ma walor jedynie pomocniczy przy podejmowaniu decyzji przez starostę. Wobec tego starosta, a w dalszej kolejności organ odwoławczy nie są związani opinią powiatowej rady zatrudnienia i ich zadaniem jest dokonanie oceny sytuacji rodzinnej, materialnej, jak również innych okoliczności podnoszonych przez osobę domagającą się umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Wobec powyższego należało uznać, że organ pierwszej instancji naruszył przepis art. 28 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto organ ten naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nie zajął się dokładnym wyjaśnieniem sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącego, która umożliwiłaby dopiero podjęcie decyzji w przedmiocie umorzenia pobranego zasiłku dla bezrobotnych. Niniejsze naruszenie mogło zatem mieć wpływ na wynik sprawy. Starosta rozpatrując ponownie sprawę i wydając decyzję w dniu 10 kwietnia 2002 r. dopuścił się tożsamych naruszeń prawa, jak podczas wydawania decyzji z dnia 28 grudnia 2001 r. Organ ten wydając ponownie decyzję w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych jedynie skorygował, stosownie do wytycznych zawartych w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, wysokość kwoty zasiłku, którą rozłożył na raty. Tym samym dodatkowo doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 i ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, które miało wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego na podstawie art. 135 p.p.s.a. zasadnym było uchylenie zarówno decyzji z dnia 28 grudnia 2001 r. jak i decyzji z dnia 10 kwietnia 2002 r. Rozpatrując ponownie sprawę organy zatrudnienia dokonają wszechstronnej oceny sytuacji rodzinnej oraz materialnej skarżącego, a także innych podnoszonych przez niego argumentów i rozstrzygną czy zachodzi sytuacja uzasadniająca umorzenie nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że decyzje organów obu instancji nie mogą być wykonane.