II SA/Gd 855/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka WSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz Protokolant Beata Kaczmar po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody z dnia 12 maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia danych osobowych uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 24 marca 2003 roku. W dniu 22 stycznia 2003 r. J. K. zwróciła się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych, dotyczących adresu zameldowania G. P. – likwidatora Remontowo – Budowlanej Spółdzielni Pracy "[...]". W uzasadnieniu wnioskodawczyni podała, że była zatrudniona w tej spółdzielni, natomiast dane osobowe likwidatora są niezbędne do uzyskania informacji o wysokości jej wynagrodzenia, w związku z ubieganiem się o przyznanie emerytury. Decyzją z dnia 24 marca 2003 r. Prezydent Miasta, powołując się na przepisy art. 104 k.p.a., art. 30 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. Nr 133 poz. 883 ze zm.) oraz art. 44 h ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2001 r. Nr 87 poz. 960 ze zm.) odmówił wnioskodawczyni wydania danych osobowych w zakresie adresu zameldowania G. P.. Uzasadniając rozstrzygniecie organ I instancji wskazał, m.in. że w myśl art. 30 pkt 4 z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych administrator danych odmawia udostępnienia danych osobowych ze zbioru danych podmiotom i osobom innym niż wymienione w art. 29 ust. 1, jeżeli spowodowałoby to istotne naruszenie dóbr osobistych osób, których dane dotyczą, lub innych osób. Dane osobowe mogą być udostępnione za zgodą osób, których dane dotyczą. Z uwagi na to, iż G. P. zgody takiej nie udzielił, Prezydent Miasta orzekł o odmowie wydania danych osobowych w żądanym zakresie. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła J. K. zarzucając jej naruszenie przepisów art. 44 h ust.3 w związku z art. 44 h ust.2 pkt 2 i art. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez ich nie zastosowanie w sytuacji, gdy jednoznacznie wykazała interes prawny w uzyskaniu żądanych danych. Skoro bowiem ubiega się o przyznanie emerytury na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, niezbędnym jest udokumentowanie wysokości otrzymywanych wynagrodzeń. Zdaniem odwołującej, G. P. - jako likwidator Remontowo – Budowlanej Spółdzielni Pracy "[...]" był odpowiedzialny za przekazanie list płac do archiwum na podstawie art.129 prawa spółdzielczego. Nadto w Krajowym Rejestrze Sądowym nie ujawniono aktualnego adresu likwidatora tej spółdzielni. Organ I instancji dokonał błędnej wykładni art.44 h ust. 2 pkt 4 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych i niewłaściwie zastosował ten przepis do osoby będącej organem spółdzielni w czasie jej likwidacji (art.119 prawa spółdzielczego), jedynie uprawnionym do jej reprezentacji w czasie do zakończenia likwidacji. W ocenie odwołującej, decyzja Prezydenta Miasta narusza ponadto art. 29 ust.2 i art. 30 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. G. P., jako likwidator odpowiada bowiem za zgodne z prawem zarchiwizowanie dokumentów płacowych byłych pracowników likwidowanej spółdzielni, a w szczególności rzetelne udzielanie informacji o ich zarobkach w czasie postępowania likwidacyjnego. Argumentem przemawiającym za udostępnieniem danych osobowych w zakresie adresu zameldowania likwidatora spółdzielni jest także możliwość żądania naprawienia wyrządzonej przez niego szkody byłym pracownikom, wynikłej z niemożności przedstawienia dowodu na wysokość ich zarobków dla ustalenia podstawy wymiaru emerytury – po zakończeniu czynności likwidacyjnych i wykreślenia spółdzielni z Krajowego Rejestru Sądowego (art. 128 prawa spółdzielczego). W tych okolicznościach organ I instancji błędnie zakwalifikował interes odwołującej jako interes faktyczny, a nie jako interes prawny. Decyzją z dnia 12 maja 2003 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 44 h ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2001 r. Nr 87 poz. 960 ze zm.) Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania J. K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że dane osobowe mogą być udostępnione między innymi osobom, jeżeli wykażą w tym interes prawny lub innym osobom i podmiotom – jeżeli uwiarygodnią one interes faktyczny w otrzymaniu danych i za zgodą osób, których dane dotyczą. Pismem z dnia 24 kwietnia 2003 r. organ zwrócił się do G. P. o udzielenie odpowiedzi, czy wyraża zgodę na podanie J. K. miejsca swojego zamieszkania. W odpowiedzi G. P. podał, że dokumenty Remontowo – Budowlanej Spółdzielni Pracy "[...]" w Ż. zostały przekazane do P.. Mając na względzie, iż G. P. poinformował, gdzie znajdują się dokumenty spółdzielni, organ II instancji uznał, że odwołująca nie posiada już interesu faktycznego i prawnego w uzyskaniu adresu jego zameldowania, albowiem nie dysponuje on żądanymi dokumentami. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. K. powtórzyła co do zasady argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a ponadto zarzuciła zaskarżonej decyzji m.in. naruszenie art. 106 § 1 w związku z art. 6 k.p.a. przez ich nie zastosowanie do wniosku skarżącej o przyznanie emerytury, złożonym z dniu 1 kwietnia 2003 r. w ZUS Inspektorat w G.. Jej zdaniem nie istniały żadne przeszkody do rozszerzenia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy o zajęcie przez ZUS stanowiska, czy postępowanie w sprawie emerytury skarżącej jest w toku i czy posiada ona interes prawny w uzyskaniu adresu likwidatora spółdzielni, w której była zatrudniona w latach 1985 – 1987. Nadto organ II instancji z naruszeniem art. 9 k.p.a. nie powiadomił skarżącej o treści oświadczenia złożonego w dniu 10 maja 2003 r. przez G. P. w przedmiocie przekazania przez niego dokumentów płacowych do centrali zrzeszającej tę spółdzielnię w P.. Centrala ta – według skarżącej – nie istnieje. Wskazała również, że Wojewoda, wbrew art.16 § 2 k.p.a. błędnie poinformował w treści zaskarżonej decyzji, iż nie jest ona ostateczna. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ rozpatrujące sprawę organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołany w podstawie zaskarżonej decyzji przepis art. 44 h ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2001 r. Nr 87 poz. 960 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że dane ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych mogą być udostępnione: 1) innym państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym oraz podmiotom - w zakresie potrzebnym dla realizowania zadań publicznych określonych w przepisach prawa, 2) osobom i jednostkom organizacyjnym - jeżeli wykażą w tym interes prawny, 3) jednostkom organizacyjnym - jeżeli po ich wykorzystaniu w celach badawczych, statystycznych, badania opinii publicznej lub rynku, dane te zostaną poddane takiej modyfikacji, która nie pozwoli na ustalenie tożsamości osób, których dane dotyczą, 4) innym osobom i podmiotom - jeżeli uwiarygodnią one interes faktyczny w otrzymaniu danych i za zgodą osób, których dane dotyczą. Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, Wojewoda, opierając się w zasadzie tylko na danych zawartych w informacji uzyskanej od G. P. (który, według skarżącej jest likwidatorem Remontowo – Budowlanej Spółdzielni Pracy "[...]") przyjął, że skarżąca nie posiada interesu faktycznego i prawnego w uzyskaniu adresu jego zameldowania. Nie rozważył przy tym argumentów podnoszonych w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta .. Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja nie zawiera przedstawienia analizy stanowiska organu co do kwestii oceny przesłanek udostępnienia stronie danych ze zbioru meldunkowych. W toku wszystkich etapów postępowania administracyjnego oraz w skardze do sądu administracyjnego J. K. konsekwentnie wskazywała na szereg okoliczności, które w jej ocenie świadczą o tym, iż ma interes prawny w uzyskaniu żądanych danych osobowych. Zarówno w praktyce sądowej, jak i w doktrynie, ugruntowany jest pogląd, że pojęcie interesu prawnego należy ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny nie może oznaczać wyłącznie interesu faktycznego lecz musi być bezpośrednim interesem indywidualnym, polegającym na powstaniu prawa lub obowiązku danego podmiotu, wynikającego wprost z prawa materialnego. Zatem w sytuacji, gdy skarżąca w postępowaniu przed organami administracji powoływała przepisy prawa materialnego, m.in. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162 poz. 1118 ze zm.) oraz ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (jednolity tekst Dz.U. z 1995 r. Nr 54 poz. 288 ze zm.), z których wywodziła uprawnienie do żądania udostępnienia danych osobowych innej osoby, obowiązkiem organów było przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie okoliczności, podnoszone przez J. K., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie zostały należycie wyjaśnione, a także z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. rozważone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a.. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn z powodu których innym odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Z wadliwie przeprowadzonym postępowaniem mamy do czynienia w tym konkretnym przypadku. Skoro bowiem żądanie skarżącej o udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych, dotyczących adresu zameldowania likwidatora Remontowo – Budowlanej Spółdzielni Pracy "[...]" zostało uzasadnione koniecznością uzyskania informacji o wysokości otrzymanego przez nią wynagrodzenia za pracę, w związku z ubieganiem się o przyznanie emerytury, obowiązkiem organów było więc rozważenie, czy J. K. wykazała interes prawny, żądając udostępnienia danych osobowych we wskazanym zakresie. Zdaniem Sądu wymaga to analizy regulacji dotyczących świadczeń emerytalnych, zawartych w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a przede wszystkim obowiązków likwidatora spółdzielni w zakresie przechowywania dokumentacji płacowej pracowników wynikających z prawa spółdzielczego oraz aktów wykonawczych do tej ustawy. Treść zaskarżonego rozstrzygnięcia i jego uzasadnienie w zestawieniu z zarzutami skarżącej uprawniają do stwierdzenia, iż nie dążono do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. W myśl art. 138 k.p.a. organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z ww. przepisu k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie lub zmiana decyzji. Organ odwoławczy w wyniku rozpatrywania odwołania, powinien dogłębnie przeanalizować przesłanki materialnoprawne i procesowe decyzji pierwszej instancji, rozpoznając sprawę ponownie niejako od nowa. Tego najwyraźniej nie uczynił w tej sprawie organ drugiej instancji, skoro nie miał żadnych uwag do merytorycznej treści decyzji Prezydenta Miasta. Zauważyć przy tym należy, iż przesłanką odmowy udostępnienia danych osobowych przez organ I instancji był jedynie brak zgody osoby, której dane dotyczyły. Organ odwoławczy przyjął natomiast, że J. K. nie posiada zarówno interesu faktycznego jak i prawnego w uzyskaniu adresu zameldowania likwidatora spółdzielni, nie ustosunkowując się do zarzutów odwołania. Wojewoda nie zwrócił również uwagi na naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art.10 k.p.a.) polegające na niedoręczeniu decyzji organu I instancji G. P.. Odnosząc się do zarzutu skargi polegającego na naruszeniu przez organ II instancji art. 106. k.p.a. zauważyć trzeba, iż podjęcie decyzji w sprawie odmowy udostępnienia danych ze zbiorów meldunkowych nie jest uzależnione od zajęcia stanowiska przez inny organ, stąd żądanie współdziałania Wojewody z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych przy wydaniu takiej decyzji nie znajduje podstaw materialnoprawnych. Przepis art. 106 k.p.a. nawiązuje bowiem wprost do prawa materialnego, obejmując treścią tylko te sytuacje, w których przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. To właśnie prawo materialne, a nie kodeks postępowania administracyjnego decyduje o sytuacjach, w których przepis ten będzie mieć zastosowanie. Ustosunkowując się do zarzutu błędnej informacji zawartej w treści zaskarżonej decyzji, iż nie jest ona ostateczna, Sąd podkreśla, iż generalną zasadą postępowania administracyjnego, wynikającą z art. 15 k.p.a. jest jego dwuinstancyjność. Zatem rozstrzygnięcie co do istoty sprawy podjęte przez organ II instancji niewątpliwie ma charakter decyzji ostatecznej, albowiem nie służy od niej odwołanie. Zwrócić należy jednak uwagę, iż błędna informacja zawarta w treści decyzji organu II instancji nie miała ujemnego wpływu na uprawnienia procesowe strony, albowiem decyzja ta zawierała również stosowne pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd stwierdza, że kwestia spełnienia przez skarżącą materialnoprawnych przesłanek udostępnienia danych osobowych ze zbiorów meldunkowych nie została należycie wyjaśniona i uzasadniona. Dlatego też przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, że jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie decyzja odmawiająca udostępnienia danych ze zbiorów meldunkowych nie podlega wykonaniu, zatem brak jest podstaw, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.