II SA/Gd 855/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Gdańsku sprawy ze skargi F. z siedzibą w G. na czynność Wojewody Pomorskiego z dnia 17 lipca 2023 r., nr PS-VIII.431.9.2023 w sprawie wezwania do wyznaczenia wykonawcy zastępczego postanawia odrzucić skargę. Fundacja A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na wezwanie wystosowane przez Wojewodę pismem z 17 lipca 2023 r., nr [...], którym organ ten wezwał Starostę Powiatu do wyznaczenia wykonawcy zastępczego, w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania wezwania, do realizacji zadania prowadzenia placówki opiekuńczo-wychowawczej łączącej zadania placówki typu socjalizacyjnego i interwencyjnego o nazwie Placówka Opiekuńczo-Wychowawcza "A" w P. ., prowadzonej na zlecenie Powiatu G. przez Fundację A. Wezwanie zostało doręczone Staroście 20 lipca 2023 r., skarżącej doręczono je natomiast 3 sierpnia 2023 r. Skarżąca wyjaśniła, że w prowadzonej przez Fundację placówce w dniach od 17 kwietnia 2023 r. do 10 maja 2023 r. upoważnieni przez Wojewodę pracownicy Urzędu Wojewódzkiego przeprowadzili kontrolę planową w zakresie przestrzegania standardów opieki i wychowania. W rezultacie Wojewoda wystosował do Dyrektora kontrolowanej placówki wystąpienia pokontrolne z 17 lipca 2023 r., znak [...] wskazując, że placówka nie spełnia standardów opieki i wychowania określonych w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie instytucjonalnej pieczy z dnia 22 grudnia 2011 r. Skarżąca wyjaśniła, że złożyła zastrzeżenia do ww. wystąpienia, jednakże zostały one pozostawione przez Wojewodę bez rozpoznania z uwagi na uznanie, że osobą uprawnioną do wnoszenia zastrzeżeń jest Dyrektor kontrolowanej jednostki. Skarżąca wskazała, że w dniu 17 lipca 2023 r. Wojewoda wydał także skarżony akt – wezwanie do wyznaczenia wykonawcy zastępczego. Zdaniem skarżącej wykonanie tego aktu uniemożliwia dalsze funkcjonowanie placówki opiekuńczej prowadzonej przez skarżącą na podstawie decyzji Wojewody i umowy z Powiatem, zawartej na okres do 31 sierpnia 2025 r. Uzasadniając swój interes prawny wskazano, że skarżony akt narusza uprawnienia skarżącej, wynikające ze wskazanej decyzji Wojewody i umowy z Powiatem. Nadto skarżąca wskazała, że uchybiła terminowi na wniesienie skargi bez swojej winy – w treści wezwania zabrakło pouczenia o możliwości i terminie złożenia skargi. Skarżąca podkreśliła, że Starosta wniósł do Wojewody o zmianę zastosowanego trybu zaleceń pokontrolnych, uznając że ani z wystąpienia pokontrolnego ani z przedmiotowego wezwania nie wynika zasadność zastosowania art. 197e ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, bez uprzedniego zastosowania art. 197 d tej ustawy. W skardze przedstawiono także obszerne odniesienie do ustaleń wystąpienia pokontrolnego. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewoda wskazał, że wezwanie jednostki samorządu terytorialnego do wyznaczenia wykonawcy zastępczego nie jest czynnością lub aktem, na który przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewoda wyjaśnił, że skarżone wezwanie nie jest ostatecznym dokumentem kończącym postępowanie kontrolne, nie jest decyzją administracyjną. Jest kolejnym etapem postępowania kontrolnego prowadzonego przez wojewodę, które podejmowane jest w związku z kontrolą jednostek systemu pieczy zastępczej prowadzonej przez wojewodę na podstawie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Wojewoda wskazał, że placówka Opiekuńczo-Wychowawcza "A" funkcjonuje na podstawie zezwolenia wydanego decyzją Wojewody z 30 grudnia 2021 r., zmienioną decyzją z 12 kwietnia 2022 r. Wojewoda nie podjął i nie prowadzi przy tym postępowania o cofnięcie ww. decyzji. Zdaniem Wojewody dopiero po wydaniu decyzji w ww. sprawie i wyczerpaniu środków zaskarżenia, będzie możliwe poddanie takiego rozstrzygnięcia kontroli sądowej. Nadto w ocenie Wojewody skarga została wniesiona po terminie określonym w 53 § 1 p.p.s.a. W rezultacie Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem (legalności). Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Skarga wniesiona na akt lub czynność organu administracji niewymienione w powyższym katalogu podlega odrzuceniu w trybie i na zasadach określonych w art. 58 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie objęto wezwanie wynikające z pisma Wojewody z 17 lipca 2023 r., którym organ ten wezwał Starostę do wyznaczenia wykonawcy zastępczego, w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do realizacji zadania prowadzenia placówki opiekuńczo-wychowawczej łączącej zadania placówki typu socjalizacyjnego i interwencyjnego o nazwie Placówka Opiekuńczo-Wychowawcza "A" w P., prowadzonej na zlecenie Powiatu G. przez Fundację A. Ww. wezwanie zostało wystosowane na podstawie art. 197e ust. 2 w zw. z art. 197a ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 447 ze zm.). Zgodnie z art. 197a ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, Wojewoda w związku z przeprowadzanym postępowaniem kontrolnym ma prawo do: 1) żądania informacji, dokumentów i danych, niezbędnych do sprawowania kontroli; 2) wstępu w ciągu doby do obiektów i pomieszczeń kontrolowanej jednostki; 3) przeprowadzania oględzin obiektów, składników majątku kontrolowanej jednostki oraz przebiegu określonych czynności objętych obowiązującym standardem; 4) żądania od pracowników kontrolowanej jednostki udzielenia informacji w formie ustnej i pisemnej w zakresie przeprowadzanej kontroli; 5) wzywania i przesłuchiwania świadków; 6) zwrócenia się o wydanie opinii biegłych; 7) obserwacji dzieci umieszczonych w instytucjonalnej pieczy zastępczej lub przebywających w placówkach wsparcia dziennego; 8) przeprowadzania indywidualnych rozmów z dziećmi umieszczonymi w instytucjonalnej pieczy zastępczej oraz z dziećmi przebywającymi w placówkach wsparcia dziennego, w tym zasięgania opinii dzieci, z uwzględnieniem ich wieku, możliwości intelektualnych oraz stopnia dojrzałości poznawczej; 9) obserwacji zajęć prowadzonych przez wychowawcę w instytucjonalnej pieczy zastępczej oraz w placówkach wsparcia dziennego. Zgodnie z art. 197d ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 1. Wojewoda, po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego, może wydać zalecenia pokontrolne. 2. Kontrolowana jednostka może, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zaleceń pokontrolnych, zgłosić do nich zastrzeżenia. 3. Wojewoda, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zastrzeżeń, o których mowa w ust. 2, przedstawia stanowisko w sprawie ich uwzględnienia. 4. W przypadku nieuwzględnienia zastrzeżeń przez wojewodę kontrolowana jednostka jest obowiązana, w terminie 30 dni od dnia otrzymania stanowiska wojewody, o którym mowa w ust. 3, do powiadomienia wojewody o realizacji zaleceń pokontrolnych. 5. W przypadku uwzględnienia zastrzeżeń przez wojewodę kontrolowana jednostka jest obowiązana, w terminie 30 dni od dnia otrzymania stanowiska wojewody, o którym mowa w ust. 3, do powiadomienia wojewody o realizacji zaleceń pokontrolnych, mając na uwadze zmiany wynikające z uwzględnionych zastrzeżeń. 6. W przypadku stwierdzenia istotnych uchybień w działalności wojewoda, niezależnie od przysługujących mu innych środków, zawiadamia o stwierdzonych uchybieniach właściwy organ założycielski kontrolowanej jednostki oraz organ zlecający realizację zadania na podstawie art. 190 - w przypadku jednostki, która działa na podstawie tego zlecenia. 7. Organ, o którym mowa w ust. 6, do którego skierowano zawiadomienie o stwierdzonych uchybieniach, jest obowiązany, w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o stwierdzonych uchybieniach, powiadomić wojewodę o podjętych czynnościach. Natomiast zgodnie z art. 197e ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej: 1. W przypadku niepodjęcia lub niewykonania czynności wynikających z zaleceń pokontrolnych, mających na celu ograniczenie lub likwidację stwierdzonych istotnych uchybień lub nieprawidłowości w funkcjonowaniu placówki opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej lub interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego, wojewoda może orzec o czasowym lub stałym cofnięciu zezwolenia na prowadzenie tej placówki lub ośrodka. 2. Jeżeli w wyniku przeprowadzonych czynności, o których mowa w art. 197a ust. 1, zostały ujawnione rażące zaniedbania lub zaniechania realizacji obowiązków ustawowych, wojewoda może wezwać jednostkę samorządu terytorialnego do wyznaczenia wykonawcy zastępczego, w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia otrzymania wezwania. 3. W przypadku niewyznaczenia przez jednostkę samorządu terytorialnego wykonawcy zastępczego w terminie, o którym mowa w ust. 2, wojewoda może wystąpić do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność organu jednostki samorządu terytorialnego. Wskazując podstawy prawne dopuszczalności skargi skarżąca powołał się na art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie skarżącej, zaskarżone wezwanie może być bowiem uznane za akt z zakresu administracji publicznej. Sąd nie podziela powyższego stanowiska skarżącej, wskazując na ugruntowane stanowisko doktryny w tym zakresie, z którego wynika, że wezwanie nie jest decyzją administracyjną, lecz czynnością z zakresu administracji publicznej (por. S. Nitecki, A. Wilk, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, LEX/el. 2021). Sam fakt jednak, że mamy do czynienia z czynnością z zakresu administracji publicznej nie oznacza per se, że sąd administracyjny jest właściwy do jej kontroli. W zakresie przywołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. znajdują się jeszcze inne przesłanki, które muszą zostać spełnione, aby można było ustalić kognicję sądu administracyjnego do kontroli takiej czynności. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt lub czynność podjęte zostały w sprawie indywidualnej, skierowane zostały do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie WSA w Gdańsku z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Gd 13/22, CBOSA). Jedną z przesłanek, jaką musi spełniać czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest to, by dotyczyła ona obowiązków lub uprawnień podmiotu, do którego jest kierowana (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r., sygn. II GSK 2566/21, CBOSA). Sąd podziela stanowisko orzecznictwa, że sformułowanie "dotyczy", użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., odnosi się jedynie do bezpośredniego i ścisłego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem bądź obowiązkiem podmiotu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2022 r., sygn. II GSK 812/22, CBOSA). Kryterium "z zakresu administracji publicznej" oznacza przy tym, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. W rozumieniu przywołanego wyżej przepisu, za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, który podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie można uznać zaskarżonego wezwania Wojewody. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest działaniem faktycznym adresowanym do jednostki usytuowanej poza aparatem administracyjnym, której podjęcie wywołuje następstwo w postaci nabycia uprawnienia lub nałożenia obowiązku (za: wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1457/19, CBOSA). W pierwszej kolejności uwzględnienia zatem wymaga, że adresatem czynności nie jest skarżąca, jest nim bowiem Starosta. Zatem to Starosta jest związany treścią tego wezwania. Wezwanie to nie dotyczy natomiast w sposób bezpośredni i ścisły obowiązków i uprawnień skarżącej. W szczególności nie usunięto nim z obrotu prawnego decyzji Wojewody z 30 grudnia 2021 r., zmienionej decyzją z 12 kwietnia 2022 r., stanowiącej podstawę funkcjonowania placówki Opiekuńczo-Wychowawczej "A". Nadto ww. wezwanie wystosowane zostało w toku postępowania kontrolnego. W toku tego postępowania wydano również wystąpienie pokontrolne, o którym mowa w § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie przeprowadzania kontroli przez wojewodę oraz wzoru legitymacji uprawniającej do przeprowadzania kontroli (Dz.U. poz.1477). Przepis § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia przewiduje przy tym możliwość złożenia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego. Podniesione w skardze zarzuty i uzasadnienie skargi dotyczą w dużej mierze postępowania kontrolnego i ustaleń wystąpienia kontrolnego z 17 lipca 2023 r., które w ocenie Sądu, mogą być rozpatrywane w toku złożenia ww. zastrzeżeń, nie zaś poprzez rozpoznanie skargi na wezwanie Wojewody z 17 lipca 2023 r. W konsekwencji należy uznać, że skoro zaskarżone wezwanie nie dotyczy indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącej, określonych przepisami prawa, to nie stanowi ono aktu, ani czynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co przemawia za niedopuszczalnością przedmiotowej skargi. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie skarga została wniesiona na czynność, niespełniającą kryteriów ustanowionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji – nie podlegającą kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Konsekwencją powyższego jest również niedopuszczalność rozpoznania zgłoszonego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania ww. czynności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę.