II SA/Gd 856/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lutego 2002 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 października 2001 r., nr [...], 2. określa, że wymienione w punkcie pierwszym decyzji nie mogą być wykonane. Decyzja z dnia 6 października 2001 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał R. W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego znajdującego się w G. przy ul. [...] na dz. Nr [...] poprzez zlikwidowanie funkcji wytwórni karmy dla zwierząt. Decyzję wydano na podstawie art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106. poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 104 Kpa. W uzasadnieniu wskazano, iż sprawa samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków gospodarczych na wytwórnię karmy dla zwierząt została ponownie rozpatrzona z uwagi na to, że decyzją z dnia 31 sierpnia 2001 r., nr [...] Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia 26 września 2000 r., nr [...]. Z analizy akt wynika, że zagospodarowanie terenu inwestycji jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta G., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia 19 października 1989 roku oraz wymogami ochrony środowiska. Przedmiotowa nieruchomość oznaczona jest w planie symbolem [...]. Jest to teren produkcji rolniczej specjalizującej się w hodowli trzody chlewnej, która ze względu na uciążliwości dla środowiska przewidziana została do likwidacji. Nieruchomość znajduje się na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu wyznaczonego Rozporządzeniem Nr [...] Wojewody z dnia 8 listopada 1994 roku. Na obszarze chronionego krajobrazu zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 zabrania się lokalizowania i budowy obiektów przemysłowych o znaczeniu ponadlokalnym, które mogą pogorszyć walory przyrodnicze. Zgodnie z § 2 ust. 6 fi 10 h Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 roku w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowie ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93. poz. 589 ). Zakład produkcji karmy dla psów o maksymalnym przerobie rocznym mięsa 300 ton oraz inwestycje związane z wykorzystaniem lub unieszkodliwieniem odpadów zaliczane są do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, a więc niedopuszczalne jest jej lokalizowanie w obszarze chronionego krajobrazu. Zatem w myśl art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przewrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W odwołaniu od powyższej decyzji R. W. podniósł, że w obiekcie przy ul. [...] w G. nie prowadził żadnych zmian adaptacyjnych, zostały przeprowadzone tylko prace remontowe mające na celu zabezpieczenie obiektu przed całkowitym zniszczeniem. Odwołujący wskazał, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem warsztatowym. Decyzją z dnia 22 lutego 2002 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2. art. 51 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż w czerwcu 2000 roku R. W. dokonał zmiany sposobu użytkowania zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w G. budynku warsztatowego po byłym Państwowym Gospodarstwie Rolnym "[...]" na wytwórnię karmy dla zwierząt domowych, bez wymaganego prawem pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczne - budowlanej. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w omawianej sprawie, organ I instancji wydał w dniu 26 września 2000 r. decyzję nr [...] nakazującą inwestorowi przedłożenie w terminie do 31 października 2000 r. inwentaryzacji geodezyjnej oraz inwentaryzacji powykonawczej obiektu wraz z określonymi uzgodnieniami w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, powołując jako podstawę prawną tej decyzji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzja ta stała się decyzją ostateczna, ponieważ żadna ze stron nie wniosła od niej odwołania. Pismem z dnia 31 lipca 2001 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Następnie, w dniu 31 sierpnia 2001 r. organ wojewódzki wydał decyzję nr [...] o stwierdzeniu nieważności wskazanej powyżej decyzji Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego, z uwagi na jej niewykonalność. Po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy, decyzją z dnia 6 października 2001 r. organ I instancji nakazał R. W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania w/w budynku poprzez zlikwidowanie funkcji wytwórni karmy dla zwierząt, powołując w podstawie prawnej tej decyzji art. 71 ust. 3 i art. 51 ust. 1 pkt 1 cytowanej na wstępie ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Przepisy art. 71 ust. 3 w/w ustawy stanowią, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez takiego pozwolenia należy odpowiednio zastosować art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ drugiej instancji stwierdził ponadto, że zgodnie ze znajdującym się w akiach sprawy wypisem i wyrysem z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta G. zatwierdzonego uchwalą Rady Narodowej Miasta i Gminy nr [...] z dnia 19 października 1989 r. (ogłoszoną w Dz. Urz. WRN G. Nr 29 póz. 199 z dnia 11 grudnia 1989 r.) - działka nr [...] przy ul. [...] w G. usytuowana jest w strefie oznaczonej symbolem [...] stanowiącej teren ośrodków produkcji rolniczej. Wytwórnia karmy dla zwierząt domowych nie może być zaliczona do produkcji rolniczej. W związku z tym należy stwierdzić, że dokonanie przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania narusza ustalenia w/w planu. Wobec braku możliwości zalegalizowania powyższej zmiany sposobu użytkowania należy uznać, że wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji nakazującej, w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, likwidację funkcji karmy dla zwierząt - było prawidłowe. Organ odwoławczy stwierdził, że argumenty zawarte w odwołaniu nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazał, że ustalenie zakresu robót adaptacyjnych związanych z rozpoczęciem w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] w G. produkcji karmy dla zwierząt jest w omawianej sprawie nieistotne. Przedmiotem zaskarżonej decyzji nie są bowiem jakiekolwiek roboty budowlane związane z w/w budynkiem, lecz sposób użytkowania tego obiektu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił ponadto, że w świetle przepisów art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumie się podjęcie lub zaniechanie w tym obiekcie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno - sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. W sprawie bezsporne było, że rozpoczęcie w budynku warsztatowym po byłym państwowym gospodarstwie rolnym produkcji karmy dla zwierząt domowych zmieniło warunki higieniczno-sanitarne oraz ochrony środowiska. Zatem. wobec nieposiadania przez R. W. wymaganego przepisami pozwolenia na przedmiotową zmianę sposobu użytkowania - organ nadzoru budowlanego I instancji miał obowiązek rozstrzygnąć omawianą sprawę na podstawie art. 51 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, niezależnie od zakresu robót budowlanych związanych z przystosowaniem obiektu do w/w produkcji. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. W. wskazując, że nie można wydać decyzji w sprawne przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, ponieważ nie jest prowadzona produkcja karmy dla zwierząt w G. przy ul. [...], na działce [...]. Skarżący podniósł, że złożył projekt adaptacji przedmiotowego obiektu na wytwórnię karmy dla zwierząt do Urzędu Miasta i Gminy w dniu 28 listopada 2000 r. Skarżący podniósł, że organy nadzoru budowlanego oraz Burmistrz Miasta i Gminy utrzymują, że zgodnie z wpisem i wyrysem miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta jest to teren działalności rolniczej podczas, gdy działka ta jest objęta podatkiem od działalności innej niż rolnicza. Omowa w sprawie adaptacji opiera się na dwóch argumentach, które są bezzasadne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. póz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z treścią art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, póz. 414. ze zm.). właściciel obiektu budowlanego obowiązany jest użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem. Z art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budów budowlanego polegająca na podjęciu w obiekcie budowlanym działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno - sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń wymaga pozwolenia właściwego organu. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania znajduje odpowiednie zastosowanie art. 32, zgodnie z którym pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania może być wydane wyłącznie temu, kto złożył taki wniosek w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego). Z art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzenny (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 póz. 139 ze zm.) wynika, że zmiana przeznaczenia budynku nie wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie powoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Wówczas zgodność planowanego sposobu użytkowania obiektu podlega badaniu przez organ udzielający pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania zgodnie z § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nieużytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. 1995 Nr 10 póz. 47) stanowiącym, że właściwy organ wydaje pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego po stwierdzeniu jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia zastosowanie znajdują przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a w decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 właściwy organ może nakazać właścicielowi przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zmiana sposobu użytkowania budynku warsztatowego na wytwórnię karmy dla zwierząt wymagała z całą pewnością uzyskania pozwolenia. Rozstrzygniecie niniejszej sprawy sprowadza się jednakże do oceny czy dokonana samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku warsztatowego jest zgodna z treścią zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z okoliczności sprawy nie wynika, by zmiana sposobu użytkowania obiektu budowanego wiązała się ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu, zatem w sprawie nie było wymagane przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zgodność sposobu użytkowania obiektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego podlegała ocenie organu w postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Według informacji przekazanej przez Urząd Miasta Gminy zgodnie z ustaleniami Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta G. zatwierdzonego Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia 19 października 1989 r. nr [...], działka nr [...], na której znajduje się budynek warsztatowy, wchodzi w skład terenu oznaczonego na w/w planie symbolem [...] stanowiącego "tereny ośrodków produkcji rolniczej". Ponadto działka położona jest w strefie "W" ochrony archeologicznej (dowód: pismo z dnia 131 sierpnia 2000 r. k. 17 akt administracyjnych organu I instancji), Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. Jako przepis prawa plan ten w części ogólnej może wprowadzać definicje użytych w nim pojęć, w tym pojęcia "produkcja rolnicza". Okoliczność ta nie była przez organy administracji ustalana. Wobec braku pełnego tekstu planu brak było możliwości dokonania przez Sąd ustaleń w tym zakresie. W przypadku braku definicji pojęcia "ośrodki produkcji rolniczej" w treści planu, ustalenie znaczenia tego zwrotu winno nastąpić zgodnie z jego językowym znaczeniem. Pojęcie ośrodka produkcji rolniczej oznaczać będzie więc kompleks obiektów budowlanych służących wyłącznie produkcji rolniczej, zaś pojęcie produkcja rolnicza obejmowała będzie swym znaczeniem wszelkie procesy technologiczne, w których wykorzystywane są produkty rolne oraz produkcję wyrobów na potrzeby rolnictwa, więc upraw albo hodowli. W ocenie Sądu organy administracji wadliwie dokonały oceny zgodności charakteru sposobu użytkowania obiektu z ustaloną przez siebie treścią planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto wskazać należy, iż w wydanych w sprawie decyzjach przewijają się pojęcia "wytwórnia karmy dla psów", "wytwórnia karmy dla zwierząt" i "wytwórnia karmy dla zwierząt domowych" w sytuacji, gdy rzeczywisty charakter prowadzonej działalności ma istotne znaczenie z uwagi na przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny ośrodków produkcji rolniczej. Sąd nie może zweryfikować twierdzenia organu, iż przedmiotowa działalność nie może być umiejscowiona w obszarze chronionego krajobrazu, gdyż z akt nie wynika, na jakiej podstawie organy ustaliły, ż prowadzona przez skarżącego działalność polega na przerabianiu ponad 300 ton mięsa rocznie oraz iż jest to inwestycja związana z wykorzystaniem lub unieszkodliwianiem odpadów. Wskazać przy tym należy, że spowodowanie - wskutek samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego - pogorszenia warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska nie stanowi podstawy do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Wadliwości te podlegają usunięciu w drodze procedury z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Organy administracji dokonały zatem przedwczesnej oceny zgodności sposobu użytkowania obiektu z ustaloną treścią planu zagospodarowania przestrzennego w świetle braku jednoznacznego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ rozpoznający sprawę winien zgodnie z art. 7 i 77 § 1 Kpa dokonać prawidłowych ustaleń faktycznych odnośnie rzeczywistego charakteru prowadzonej działalności przez skarżącego na działce nr [...] w G., jej rozmiarów i charakteru, jakie produkty są wytwarzane, na potrzeby jakiej działalności oraz co jest wykorzystywane do produkcji i dopiero wówczas zastosować treść stanowiącego przepis gminny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie położenia nieruchomości, na której dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania, a charakter prowadzonej działalności został przez organ administracji oceniony wadliwie w stosunku do ustalonej przez organ treści planu. Przy wydaniu decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 7 i 77 § 1 Kpa mającego wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien mieć na uwadze, iż w sytuacji gdy prowadzona działalność będzie mogła zostać zakwalifikowana do zakresu produkcji rolniczej, to wówczas należy wszcząć procedurę z art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, iż uchylona decyzja nie może być wykonana. Wykonanie wadliwej i uchylonej decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku jest bowiem aksjologicznie nieuzasadnione