II SA/Gd 856/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. S. i T. S. na decyzję Wojewody z dnia 23 września 2013 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 23 września 2013 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z 18 stycznia 2013 r. nr [...] o odmowie ustalenia na rzecz A. S. i T. S. odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie K., gm. S. na działce nr [...] o powierzchni 0,0165 ha. Decyzje powyższe wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W piśmie z 25 października 2012 r. A. S. i T. S. złożyli wniosek o ustalenie na ich rzecz odszkodowania za wydzieloną i przejętą pod drogę powiatową, stanowiącą ich własność, działkę nr [...] położoną w obrębie K., gm. S. We wniosku wskazano, że nieruchomość ta z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, przeszła na własność Powiatu, jako zajęta pod drogę powiatową, co potwierdziła deklaratoryjna decyzja Wojewody z 17 października 2012 r. Nr [...]. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w następstwie rozpatrzenia powyższego wniosku, odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania. Powołując się na art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) organ I instancji wskazał, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Stosownie do ust. 2 tego artykułu odszkodowanie wypłaca gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg. Z art. 73 ust. 4 omawianej ustawy wynika natomiast, że odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Z uwagi na fakt, że strony zgłosiły wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania po upływie wskazanego wyżej terminu o charakterze zawitym, ich roszczenie w tym zakresie wygasło, co uzasadnia odmowę jego uwzględnienia. W odwołaniu od powyższej decyzji A. S. i T. S. wskazali, że dokonali zakupu przedmiotowej nieruchomości 23 października 2007 r. od osób będących zgodnie z zapisami księgi wieczystej właścicielami nieruchomości. Zarzucili oni, że organ nie uwzględnił pertraktacji w sprawie sprzedaży tej nieruchomości z 15 kwietnia 1997 r. prowadzonych przez ich poprzednika prawnego oraz reprezentanta Skarbu Państwa i faktu, że do sprzedaży nieruchomości nie doszło wówczas z winy Skarbu Państwa. Zakwestionowali oni fakt wykonania na nieruchomości drogi (chodnika) w dniu 31 grudnia 1998 r. i stwierdzili, że została ona zrealizowana dopiero w 2000 r. W następstwie jego rozpatrzenia Wojewoda, w decyzji z 23 września 2013 r., zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał materialną podstawę swojej decyzji, tj. art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Jak wskazał organ odwoławczy, z treści cytowanego przepisu wynika jednoznacznie, że uprawnionym do otrzymania odszkodowania jest tylko właściciel nieruchomości, który w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania, a brak chociaż jednej z przesłanek, zawartych w powyższym przepisie, powoduje niemożność ustalenia i wypłaty odszkodowania. Jak ustalił ten organ, bezsporne jest, że w niniejszym stanie faktycznym działka nr [...] o pow. 0,0165 ha została zajęta pod drogę powiatową, co potwierdziła deklaratoryjna decyzja Wojewody z 17 października 2012 r. Z treści tej decyzji wynika, że "na dzień 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] zapisana była w KW Nr [...] jako własność Ł. S.". Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że przez właściciela nieruchomości, o którym mowa w powyższym przepisie należy rozumieć nie tylko osobę, której prawo własności przysługiwało w dniu 31 grudnia 1998 r., ale również osobę, której prawo do tej nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej jako prawo własności w wyniku zawarcia jeszcze przed wydaniem decyzji wojewody stwierdzającej nabycie z mocy prawa tejże nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, umowy przeniesienia własności z poprzednim właścicielem nieruchomości. Organ odwoławczy ustalił przy tym, że na mocy aktu notarialnego z 30 sierpnia 2007 r., repertorium A Nr [...] oraz aktu notarialnego z 23 października 2007 r., repertorium A Nr [...] następcy prawni zmarłej Ł. S., tj. I. K., M. S., M. D. K., W. E.O., B. S., B. T. i G. M. T., przenieśli na rzecz A. S. i T. S. prawo własności działki nr [...]. Powyższe zaś prowadzi do wniosku, że A. S. i T. S. byli osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania za działkę nr [...]. Bezspornym jest jednak również to, że ich wniosek o wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość datowany na dzień 25 października 2012 r. (do organu I instancji wpłynął 30 października 2012 r.), złożony został po upływie terminie przewidzianego w art. 73 ust. 4 cytowanej wyżej ustawy. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że nawet gdyby przyjąć, jak to podnoszą odwołujący, że po raz pierwszy złożyli oni wniosek o wypłatę odszkodowania w piśmie z 2 kwietnia 2012 r., to i tak fakt ten nie zmieniłby rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż również i ten wniosek złożony został z uchybieniem ustawowego terminu. Niepodjęcie przez odwołujących jakichkolwiek kroków zmierzających do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za zajętą nieruchomość pod drogę publiczną w zakreślonym ustawowo okresie doprowadziło do wygaśnięcia przysługującego im roszczenia odszkodowawczego. Organ odwoławczy wskazał również, że termin z art. 73 ust. 4 powołanej ustawy jest terminem zawitym prawa materialnego. Po jego upływie (a więc z dniem 31 grudnia 2005 r.) roszczenie o odszkodowanie wygasa i to bez względu na powody złożenia wniosku po terminie. Jednocześnie, z uwagi na charakter tego terminu (materialnoprawny), nie podlega on przywróceniu na zasadach określonych w k.p.a. Wygaśnięcie roszczenia oznacza zaś, że po upływie terminu wskazanego w ustawie roszczenie nie przysługuje i nie może być dochodzone. Organ odwoławczy wyjaśnił dodatkowo, że Trybunał Konstytucyjny dokonał kontroli konstytucyjności art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i w wyroku z 15 września 2009 r. sygn, akt P 33/07 ocenił go jako zgodny ze standardami konstytucyjnymi. Wyrok Trybunału zaś, zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji, ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczny. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania organ wskazał, że dotyczą one kwestii prawidłowości wydania przez Wojewodę decyzji z 17 października 2012 r. Decyzja ta stała się ostateczna 12 listopada 2012 r. i do chwili obecnej nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, podobnie jak Wojewoda nie posiadają kompetencji do jej podważania. Toczące się natomiast przed Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wniosku odwołujących postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż sama możliwość stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 4 k.p.a., niezależnie od tego na jakim etapie znajduje się to postępowanie. Organ odwoławczy wskazał też, że nie znajduje uzasadnienia wniosek odwołujących z 14 marca 2013 r. o uwzględnienie w postępowaniu "decyzji pozwolenia na budowę chodnika w miejscowości K. gmina S. - decyzji pozwolenie na użytkowanie", gdyż jest bez znaczenia w niniejszym postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. S. i T. S. W treści skargi wskazali, że decyzja Wojewody z 17 października 2012 r., potwierdzająca fakt przejścia nieruchomości nr [...] na własność Powiatu jako zajętej pod drogę powiatową, wydana została w oparciu o fałszywe oświadczenia i z tego powodu jest dotknięta wadą prawną. Skarżący podkreślili, że działka nr [...] nie mogła zostać przejęta z mocy prawa na rzecz powiatu słupskiego, gdyż nie została faktycznie zajęta przed 31 grudnia 1998 r., a dopiero w roku 2000. W dalszej części skargi zażądano stwierdzenia nieważności decyzji z 17 października 2012 r., przeanalizowania wniosku skarżących z 2 kwietnia 2012 r. o wykup działki nr [...] w trybie art. 25a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przesłuchania wyszczególnionych przez nich świadków na okoliczność faktycznej daty zajęcia nieruchomości o nr [...] pod chodnik. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumenty powołane w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Pismo skarżących z dnia 27 września 2014 r., zatytułowane "uzupełnienie odwołania", wpłynęło do Sądu po rozprawie i wydaniu w sprawie wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy administracji dokonały w sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych i prawidłowo zastosowały przepisy prawa procesowego i materialnego. Stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w ust. 1, 2, 3 i 4 stanowi, że 1. Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. 2. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. 3. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. 4. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Skarżący złożyli wniosek o wypłatę odszkodowania w związku z wydaniem przez Wojewodę decyzji, o której jest mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, wniosek ten stanowił zatem wniosek przewidziany w art. 73 ust. 4 ustawy. Jak wynika z treści tego przepisu, ustawodawca przewidział ściśle określony termin na złożenie tego wniosku i wniosek ten nie mógł być złożony ani przed rozpoczęciem biegu tego terminu ani po jego upływie. Możliwość rozpoznania i uwzględnienia wniosku istniałaby jedynie w przypadku złożenia go w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Nie budzi wątpliwości, że termin ten nie został w niniejszej sprawie zachowany, skarżący złożyli bowiem wniosek w 2012 r. Pertraktacje w sprawie sprzedaży nieruchomości pod drogę prowadzone w 1997 r. przez poprzednika prawnego skarżących W. S. nie mogły stanowić spełnienia wymogu złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy. Z pertraktacji tych wynika bowiem zamiar zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, a nie żądanie zapłaty odszkodowania w związku z przejściem prawa własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie przepisów nieuchwalonej jeszcze ustawy z dnia 13 października 1998 r. Ponadto pertraktacje te toczyły się przed przewidzianym w art. 73 ust. 4 ustawy terminem złożenia wniosku t.j. dniem 1 stycznia 2001 r. Jak słusznie wskazał organ w zaskarżonej decyzji, konstytucyjność czasowego ograniczenia możliwości złożenia wniosku przewidziana w art. 73 ust. 4 ustawy była kilkukrotnie przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego i Trybunał nie stwierdził niezgodności tego unormowania z Konstytucją (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. SK 11/02 OTK-A 2004/7/66, z dnia 15 września 2009 r. sygn. P 33/07 OTK-A 2009/8/123, z dnia 19 maja 2011 r. sygn. K 20/09 OTK-A 2011/4/35). Organ nie mógł w toku postępowania uwzględnić wniosku skarżących o odmienne ustalenie stanu faktycznego w zakresie daty realizacji drogi. Był bowiem w tym zakresie, zgodnie z normą art. 16 k.p.a., związany treścią ostatecznej decyzji Wojewody z 17 października 2012 r. Nr [...], potwierdzającej, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, przeszła na własność Powiatu, jako zajęta pod drogę powiatową. Fakt wydania tej decyzji w istocie stanowił podstawę złożonego przez skarżących żądania. Do czasu istnienia w obrocie prawnym tej decyzji organ nie mógł wydać decyzji opartej na odmiennych ustaleniach. Zarzuty skarżących odnośnie wadliwości decyzji Wojewody z 17 października 2012 r. nie podlegały rozpoznaniu w niniejszej sprawie. Ewentualna nieważność tej decyzji może być bowiem stwierdzona jedynie w odrębnie prowadzonym w trybie art. 156 k.p.a. postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Organy administracji prawidłowo nie prowadziły zatem postępowania dowodowego w tym zakresie. Sąd nie uwzględnił złożonych w skardze wniosków o dopuszczenie dowodu z przesłuchana świadków, przeprowadzenie takich dowodów jest przed sądem administracyjnym, co do zasady niedopuszczalne, co wynika z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Nadto jak wyżej wskazano, że dowody te nie dotyczyły okoliczności, które mogły podlegać ustaleniu w niniejszej sprawie. Wbrew oczekiwaniom skarżących, ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji potwierdzającej przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Powiatu nie wywoła skutku w postaci zasadności złożonego wniosku. Wniosek ten złożony został bowiem na ściśle wskazanej podstawie i w tym zakresie organ dokonał jego oceny w wydanej decyzji. Ponadto wskazać należy, że strona żądając od organu administracji wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zapłaty odszkodowania wskazać musi normę prawną, z której wynika możliwość orzekania przez organ w tym przedmiocie. Co do zasady bowiem, kwestie odszkodowawcze związane z naruszeniem prawa własności regulują normy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121), a roszczenia z tym związane dochodzone są przed sądami powszechnymi. W szczególności skarżący nie mogliby domagać się zapłaty odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2014 r. poz. 518 ze zm.). Powoływany w skardze przepis art. 25a tej ustawy stanowi, że do powiatowego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności powiatu i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego powiatu. Przepis ten nie dotyczy kwestii zawiązanych z trybem przejścia prawa własności nieruchomości ani kwestii odszkodowawczych. Skarżący nie mogliby także domagać się zapłaty odszkodowania na podstawie przepisów tej ustawy dotyczących wywłaszczenia, bowiem w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie została nigdy wydana decyzja wywłaszczeniowa, a zgodnie z art. 115 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje wyłącznie z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego – na wniosek jej organu wykonawczego, przy czym wszczęcie postępowania z urzędu może także nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Ewentualna nieważność decyzji Wojewody z 17 października 2012 r. wywarłby natomiast skutek w postaci nabycia przez skarżących prawa własności nieruchomości. Kwestie te nie są jednak przedmiotem niniejszego postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako niezasadną.