II SA/Gd 86/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: WSA Alina Dominiak WSA Felicja Kajut Protokolant Robert Daduń po rozpoznaniu w dniu 26 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. B. i C. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 listopada 2002 r. nr [[...]] w przedmiocie wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 10 października 2002 r. nr [[...]] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 902,40 (dziewięćset dwa złote czterdzieści groszy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia 10 października 2002 r., powołując jako podstawę prawną art. 4 i 4a ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, określił wysokość należności za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. K. w prawo własności na rzecz B. i C. B. na kwotę 45.332 zł. Jednocześnie organ orzekł, że należności może być uiszczona jednorazowo w terminie 14 dni licząc od daty uprawomocnienia się decyzji lub ratalnie w 10 ratach rocznych po 4.533,20 zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania, wniesionego przez B. i C. B. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 listopada 2002 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i określiło wysokość należności za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul K. (KW [[...]]) w prawo własności, orzeczone decyzją z dnia 30 września 1998 r. nr [[...]] na rzecz B. i C. B., w wysokości 45.121,00 zł. Jednocześnie organ odwoławczy orzekł, że należność za przekształcenie winna być uiszczona w terminie 14 dni licząc od daty uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podał, że Państwo B. zarzucili organowi pierwszej instancji nieznajomość prawa i ustalenie opłaty za przekształcenie na poziomie wyższym niż zakwestionowany poprzednio. W ocenie odwołujących się zastosowanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000r. jest niedopuszczalne do ustalania opłat za przekształcenie dokonane w 1998 r. Odwołujący zadeklarowali gotowość do uiszczenia opłaty za przekształcenie w wysokości 16,97 zł i wskazali, że nie są już właścicielami przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy podał, że decyzją z dnia 30 września 1998 r. Prezydent Miasta przekształcił prawo użytkowania wieczystego działki Nr [[...]] o pow.1735 m2 służące B. i C. B. w prawo własności - wskazując, iż ustalenie odpłatności z tego tytułu nastąpi odrębną decyzją. Decyzja taka (określająca wysokość należności za przekształcenie) wydana została 18 maja 1999 r., lecz wskutek skargi strony wyrokiem NSA z 21 listopada 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 1538/99 została uchylona. W wyroku tym NSA wskazał na uchybienie organów związane ze sposobem ustalania wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz przede wszystkim na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000r. sygn. akt K 8/98, w którym orzeczona została niekonstytucyjność przepisów, stanowiących podstawę orzekania organów pierwszej i drugiej instancji. Zobowiązał również organy administracji do uwzględnienia nowego stanu prawnego, wynikającego z przepisu art. 4a ustawy z 4 września 1997 r. Organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie zarówno sam sąd jak i organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia. W kontekście powyższego zarzuty odwołania są całkowicie bezzasadne. Następnie organ stwierdził, że z art. 4a ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności wynika obowiązek odpowiedniego stosowania do ustalenia opłat za przekształcenie przepisów art. 67 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2 - 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przesądzają one m. in., iż cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego, przy czym na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości określoną według stanu na dzień sprzedaży. Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie wartość prawa własności nieruchomości nr [[...]] przy ul. K. w S. została przez rzeczoznawcę majątkowego określona w 1998 r. na kwotę 84.338,- zł, a wartość prawa użytkowania wieczystego określono w lipcu 2002 r. wg stanu na dzień wydania decyzji o przekształceniu, tj. 30 września 1998 r. na kwotę 39.217,- zł, a nie jak przyjął organ pierwszej instancji 39.006,- zł. Po zaliczeniu więc na poczet ceny nieruchomości wartości prawa użytkowania wieczystego, tj. 39.217,- zł. wysokość należności za przekształcenie winna wynosić 45.121,- zł. Strona w swym wniosku z 18 marca 1998 r. zadeklarowała zamiar uiszczenia należnej opłaty jednorazowo. Deklaracji tej nie zmieniła w trakcie późniejszego postępowania. Dlatego należało orzec jak w sentencji. Odnosząc się do zarzutów odwołujących Kolegium wyjaśniło, iż w sytuacji konieczności orzekania przez organy administracji na podstawie prawa obowiązującego w chwili wydania decyzji, jest całkowicie zbędnym analizowanie wad postępowania zakończonego decyzją, która została przez Naczelny Sąd Administracyjny, usunięta z obrotu prawnego. Pozostają one bowiem bez wpływu na aktualnie toczące się postępowanie prowadzone w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 4 września 1997r. po dokonaniu zmian wynikających z orzeczenia Trybunatu Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2000 r. Kwestionowanie momentu dokonania przez rzeczoznawcę wyceny nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia, istotnym elementem jest bowiem data, której dotyczy ustalenie wartości nieruchomości, a nie data sporządzenia operatu. Reasumując organ odwoławczy wskazał, iż z przyczyn niezależnych od organów administracji jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo obliczona kwota należności za przekształcenie wg przepisów aktualnie obowiązujących (do których stosowania zobligował organy administracji nie tylko NSA w w/w wyroku, ale i art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego) jest znacznie wyższa niż prawidłowo obliczona kwota należności za przekształcenie obliczona na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 14 kwietnia 2000 r. Wskazana w odwołaniu okoliczność, iż zobowiązany nie jest już właścicielem nieruchomości przy ul. K. jest bez znaczenia dla sprawy. Przekształcenie zostało bowiem dokonane na rzecz odwołujących, a orzeczona należność jest nierozerwalnie związana ze zmianą uprawnień podmiotowych strony tego przekształcenia. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. i C. B. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji, jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa i domagali się ustalenia odpłatności za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania nieruchomości gruntowej w prawo własności w wysokości wynikającej z przepisów prawa, obowiązujących na dzień wydania decyzji o przekształceniu. W uzasadnieni skarżący podali, że w dniu wydania decyzji o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, tj. 30 września 1998 r. nie było żadnych podstaw prawnych, aby w decyzji tej nie określić wysokości odpłatności za przekształcenie. Skarżący jednocześnie zarzucili brak uzasadnienia w niniejszej decyzji dotyczącego powodów, dla których nie określono w niej wysokości opłaty za przekształcenie, co stanowi naruszenie art. 107 oraz art. 7 - 9 k.p.a. Następnie skarżący podnieśli, że Prezydent Miasta przed określeniem opłaty za przekształceniem dokonał prawnie niedozwolonej operacji, zlecając wycenę nieruchomości po wydaniu decyzji o przekształceniu, przy czym nie zachował obowiązującego trybu, określonego w art. 77-81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nadto skarżący powołali szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego opierających się na treści art. 5 i art. 5a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Skarżący podkreślili, że nie jest możliwe zastosowanie art. 4a cytowanej wyżej ustawy, gdyż decyzja z dnia 30 września 1998 r. zakończyła ich sprawę. Przepis art. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. nie zezwala na stosowanie zawartych w tej ustawie uregulowań dla spraw zakończonych prawomocna decyzją, a decyzja z dnia 30 września 1998 r. jest prawomocna Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z innych względów niż w niej podniesione. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Należy wskazać, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 p.p.s.a.). Wobec tego sąd rozstrzygając przedmiotowa sprawę był związany oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 21 listopada 2001 r., sygn. akt IISA/Gd 1538/99, gdzie wyraźnie wskazano, że w dalszym postępowaniu w sprawie organy winny uwzględnić nowy stan prawny, wynikający z art. 4a ustawy z 4 września 1997 r. Dlatego też wszelkie zarzuty skargi oparte na orzecznictwie dotyczącym stosowania art. 5 i 5a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności nie są zasadne, gdyż przepisy te utraciły moc i nie mogły mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zarzuty dotyczące decyzji z dnia 30 września 1998 r., mocą której dokonano przekształcenia, również nie mają żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż w ówczesnym stanie prawnym dopuszczalne było rozstrzyganie o odpłatności za przekształcenie odrębną decyzją administracyjną. Jednocześnie oznacza to, że sprawa w przedmiocie wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie została zakończona decyzją z dnia 30 września 1998 r., a zatem nieprawidłowe jest stanowisko skarżących, iż w ich sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 4a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. W przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. W myśl niniejszego przepisu do ustalenia opłaty za przekształcenie stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 67 ust. 1 niniejszej ustawy stanowił, iż cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. W myśl zaś art. 69 na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży. Zatem z odpowiedniego stosowania tych przepisów wynika, że opłatę za przekształcenie ustala się na podstawie wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego po zaliczeniu na jej poczet kwoty równej wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określonej według stanu na dzień przekształcenia. Wobec tego wycena dokonana na potrzeby ustalenia przedmiotowej opłaty winna zawierać określenie wartości nieruchomości oraz wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Zasady wyceny nieruchomości uregulowane zastały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 98, poz. 612). Zgodnie z § 4 ust. 1 niniejszego rozporządzenia do określenia wartości rynkowej nieruchomości stosuje się podejście porównawcze lub podejście dochodowe. W myśl § 5 ust. 1 przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W myśl zaś § 23 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego określa się w podejściu porównawczym, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości gruntowych nie zabudowanych jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, z uwzględnieniem czynników wymienionych w art. 134 ust. 2 oraz wysokości stawek procentowych opłat rocznych i nie wykorzystanego okresu trwania prawa użytkowania wieczystego. Dopiero w przypadku braku transakcji, o których mowa wyżej, do określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, przyjmuje się kwotę równą 25% wartości rynkowej wycenianej nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, powiększoną o 0,25% tej wartości za każdy rok nie wykorzystanego okresu prawa użytkowania wieczystego (§ 23 ust. 2 rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie organy administracji ustalając wysokość opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oparły się na operacie szacunkowym wykonanym z dnia 2 kwietnia 1999 r., w którym określona została wartość rynkowa działki nr [[...]] oraz na operacie szacowania wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego działki nr [[...]] z dnia 22 lipca 2002 r. Z treści operatu szacowania wartości rynkowej użytkowania wieczystego można wywnioskować, że wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego została ustalona za pomocą metody określonej w § 23 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. Na zastosowanie tej metody wskazuje jedynie sposób obliczenia wartości tego prawa, gdyż rzeczoznawca jako metodę wyceny wskazał rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad trybu sporządzenia operatu szacunkowego, co nie może być uznane za rzetelne wskazanie metody wyceny. Tymczasem, jak wynika z treści cytowanego wyżej przepisu § 23 ust. 1 i 2 niniejszego rozporządzenia, pierwszeństwo podczas ustalania wartości prawa użytkowania wieczystego przysługuje metodzie porównawczej, określonej w ust. 1 § 23. Metoda przewidziana w ust. 2 § 23 może zostać zastosowana jedynie w przypadku braku transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych nie zabudowanych jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego. Z treści operatu szacowania wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego znajdującego się w aktach administracyjnych nie wynika dlaczego rzeczoznawca określając wartość rynkową użytkowania wieczystego posłużył się metodą określoną w ust. 2 § 23 rozporządzenia. Organy administracji natomiast nie wyjaśniły tej istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii. Operat szacunkowy jest w istocie rzeczy opinią o wartości nieruchomości czy prawa użytkowania wieczystego, dlatego podlega ocenie organu tak jak każdy dowód z opinii biegłego. Organy administracji nie są związane opinią rzeczoznawcy majątkowego i zobowiązane są skontrolować prawidłowość rozumowania rzeczoznawcy i sprawdzić na jakich przesłankach oparł on swoją konkluzję. W niniejszej sprawie organy obu instancji przyjęły operat szacowania wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego, który nie odpowiada treści § 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Z treści operatu powinna bowiem wynikać analiza rynku prowadząca do ustalenia istnienia transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych nie zabudowanych jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego. Brak takiej analizy nie pozwala przyjąć, że dopuszczalne było dokonanie określenia wartości rynkowej użytkowania wieczystego w oparciu o metodę określoną w ust. 2 § 23 rozporządzenia. Innymi słowy operat winien zawierać wyraźne wskazanie przyjętej metody wyceny i uzasadnienie dokonania wyceny za pomocą konkretnej metody. Brak tych istotnych elementów dyskwalifikuje taki operat, gdyż nie może on oprzeć się wówczas zarzutowi dowolności. W konsekwencji należy uznać, że organy nieprawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy uznając, że na jego podstawie możliwe jest prawidłowe ustalenie opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, gdy tymczasem operat szacunkowy ustalający wartość użytkowania wieczystego nie odpowiadał zasadom wyceny i w takim kształcie, w jakim znajduje się w aktach, nie mógł stanowić dowodu, na podstawie którego możliwe było ustalenie wartości użytkowania wieczystego i w konsekwencji ustalenie opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zatem organy naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 139 k.p.a. Rozpatrując odwołanie skarżących organ II instancji orzekł, że należność za przekształcenie winna być uiszczona jednorazowo, gdy tymczasem organ I instancji orzekł również o rozłożeniu niniejszej należności na raty. Organ odwoławczy, pozbawiając skarżących możliwości uiszczenia opłaty w ratach, orzekł na ich niekorzyść mimo tego, że decyzja organu I instancji w tym zakresie nie naruszała rażąco prawa lub rażąco nie naruszała interesu społecznego. Ponownie rozpatrując sprawę rzeczą organów administracji publicznej będzie ustalenie wysokości opłaty w oparciu o nowy operat szacunkowy dotyczący zarówno wartości działki jak i wartości użytkowania wieczystego. Należy bowiem mieć na względzie, że aktualnie w myśl art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Wprawdzie zgodnie z ust. 4 art. 156 niniejszej ustawy operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie tego okresu po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę, jednakże skoro ustalenie opłaty wymaga sporządzenia operatu, ustalającego wartość nieruchomości oraz wartości użytkowania wieczystego prawidłowym postępowaniem będzie objęcie wyceny tych dwóch istotnych elementów w jednym operacie, z którego będzie wynikała od razu wysokość opłaty. Jednocześnie organy będą miały na względzie treść art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459). Mając powyższe okoliczności na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.