II SA/Gd 86/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia 21 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 22 listopada 2014 r. E. U., K. H., D. R.-F. i U. K. wystąpiły o odszkodowanie za nieruchomość, składającą się z dwóch działek nr [...] i [...], wydzieloną w drodze decyzji Wójta Gminy z dnia 26 lutego 2013 r., zatwierdzającej podział nieruchomości, z przeznaczeniem pod drogę gminną, która przeszła z mocy prawa na własność Gminy. Decyzją z dnia 29 maja 2015 r. Starosta ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 198 774 zł - po 49 686 zł dla każdej ze współwłaścicielek w udziałach po ¼ części. Odwołanie od tej decyzji wniosła Gmina, kwestionując sposób wyceny nieruchomości dokonany w operacie szacunkowym. Wojewoda decyzja z dnia 21 grudnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Gmina w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, podtrzymując zarzuty dotyczące nieprawidłowej wyceny nieruchomości, a w konsekwencji ustalenia zbyt wysokiego odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 15 lutego 2016 r. skarżąca wskazała, że uczestniczka postępowania D. R.-F. zmarła przed wydaniem zaskarżonej decyzji Wojewody, co uzasadnia wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego jako rażąco naruszającej prawo. Postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2016 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestniczki postępowania A. B., na jej wniosek, jako że jest ona następca prawnym D. R.-F. Sąd również zawiadomił o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym i możliwości złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie pozostałych następców prawnych D. R.-F., jednakże nie złożyli oni takich wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawa, co uzasadnia wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd ustalił bowiem, że jedna osoba, która nie tylko brała udział w niniejszym postępowaniu ale również, co istotne, na rzecz której przyznano odszkodowanie, zmarła przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy stanowił przepis art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 oraz art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że działki oznaczone numerami [...] i [...] wydzielone pod drogi publiczne, z mocy prawa przeszły na własność Gminy na podstawie decyzji Wójta Gminy z dnia 26 lutego 2013 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym K., stanowiącej własność E. U., K. H., D. R.-F. i U. K., a także W. R., którego wnioskodawczynie są następcami prawnymi. Stosownie do przepisu art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu, wydzielone pod gminne drogi publiczne, które przeszły z mocy prawa na własność gminy, przysługuje właścicielowi odszkodowanie od gminy w wysokości uzgodnionej między nim a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Z odpisu skróconego aktu zgonu wystawionego przez Urząd Stanu Cywilnego dnia 16 marca 2016 r. wynika, że D. R.-F. zmarła w dniu 19 września 2015 r. (k. 45 akt niniejszej sprawy). Miało to więc miejsce po wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie przez organ I instancji, a przed rozpatrzeniem sprawy na skutek wniesionego przez Gminę odwołania i przed wydaniem przez Wojewodę zaskarżonej decyzji z dnia 21 grudnia 2015 r. W orzecznictwie sadów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa uzasadniające stwierdzenie nieważności takiej decyzji. I tak, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83 stwierdził, że skierowanie do osoby zmarłej decyzji zobowiązującej do właściwego zagospodarowania gruntów rolnych stanowi rażące naruszenie prawa i daje podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 207 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W wyroku z dnia z dnia 14 listopada 2001 r., I SA 2462/99 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził z kolei, że rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej osoby, która zmarła po wszczęciu postępowania, uznać należy za rażące naruszenie praw, dające podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego (art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa). Wskazał przy tym, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Stanowisko takie prezentowane było w wyrokach z dnia 20 września 2002 r., I SA 428/01, z dnia 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06, a także z dnia 30 września 2009 r., I OSK 1429/08 (wszystkie dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzić zatem należy, że w przypadku skierowania decyzji do osoby zmarłej, decyzja taka obarczona jest istotną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako że rażąco narusza ona prawo. Zgodnie z treścią art. 30 § 1 kpa zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zdolność prawna powstaje i wygasa z mocy samego prawa z chwilą powstania warunków przewidzianych w art. 8 kodeksu cywilnego. I tak, art. 8 § 1 kodeksu cywilnego stanowi, że każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje w chwili jej śmierci, do tego czasu trwają i podlegają ochronie wszystkie osobiste prawa jednostki. Jak wskazano w doktrynie, śmierć powoduje ustanie podmiotowości prawnej. Fakt śmierci i jej datę ustala się na podstawie aktu zgonu, wystawionego przez właściwy urząd stanu cywilnego, zgodnie z Prawem o aktach stanu cywilnego i przepisami wykonawczymi. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, wprawdzie Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 183). Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego ani wydać decyzji. Decyzja taka rażąco naruszałaby prawo. Na ocenę o zaistnieniu wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Należy ponadto zauważyć, że to organ jest zobowiązany ustalić występujące w sprawie strony postępowania. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest bowiem zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wyrażona w art. 10 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. To właśnie z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 kpa organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przywołany przepis daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Nie ma przy tym znaczenia również czy następcy prawni zmarłej strony wykazali zainteresowania sprawą, czy też nie, ani też okoliczność, że fakt śmierci strony został ujawniony dopiero w postępowaniu sądowym. Rozstrzygające znacznie ma jedynie fakt, że decyzja została skierowana do zmarłej strony niezależnie od tego, przez kogo była ona reprezentowana i kto odbierał za nią podjęte w sprawie decyzje (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2016 r., I OSK 1150/14, z dnia 13 stycznia 2016r., I OSK 996/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, iż nie można prowadzić postępowania w stosunku do osoby, która nie żyje i nakładać na nią określonych praw i obowiązków. Jeżeli zaś doszło do wydania decyzji administracyjnej w stosunku do osoby zmarłej, to przyjmuje się, że taka decyzja jest obarczona wadą nieważności. Taki akt jako wydany z rażącym naruszeniem prawa nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. do osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest zaś wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Skoro zaś decyzja nie może być skutecznie doręczona osobie zmarłej, to nie może prowadzić do dziedziczenia praw czy obowiązków z niej wynikających. Wskazać przy tym należy, że stosownie do treści art. 30 § 4 kpa w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Powyższe uwagi odnoszą się zarówno do postępowania prowadzonego przez organ I instancji, jak postępowania przed organem odwoławczym. Zakres postepowania przed organem odwoławczym, zgodnie wynikającą z art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności, jest bowiem taki sam, jako że organ odwoławczy rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro zatem organ odwoławczy prowadził postępowanie wobec D. R.-F., wszczęte na jej wniosek, a następnie wydał w sprawie decyzję, którą skierował do nieżyjącej już wnioskodawczyni, to decyzja ta rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Prowadzenie bowiem postępowania administracyjnego z udziałem osoby zmarłej i skierowanie do niej decyzji są uchybieniami tak istotnymi, że w ich wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W tym stanie sprawy nie było możliwe rozpatrywanie przez Sąd merytorycznych zarzutów skargi. O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.