II SA/Gd 86/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora "A" w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 28 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie pozwolenia wodnoprawnego 1.uchyla zaskarżoną decyzję; 2.zasądza od Dyrektora [...] w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga "A. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 28 października 2021r. uchylającą decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 22 kwietnia 2021r. i umarzającą w tym zakresie postępowanie wznowieniowe organu I Instancji, została wniesiona w następującym stanie sprawy: Skarżąca wnioskiem z 27 lutego 2020 r. wystąpiła o wznowienie postępowania celem uchylenia ostatecznej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni PGW WP z 14 sierpnia 2018 r. udzielającej B. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie dwóch wylotów A-20-1, B-3, B-2 wraz z przepustem PP-1 i P-2, likwidację trzech rowów A-20-1, b-3, B-2 wraz z przepustem [..], odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do rowów ww. wylotami w ramach "Budowy skrzyżowania [...]." Decyzją z 22 kwietnia 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni PGW WP stwierdził wydanie z naruszeniem prawa własnej decyzji ostatecznej z 14 sierpnia 2018 r. udzielającej B. pozwolenia wodnoprawnego na realizację powyższej inwestycji uznając, że w skarżąca niezasadnie została pominięta w postępowaniu jako strona. We wniesionym odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 w związku z art. 124 § 1 i 2 Kpa, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 396, art. 401 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021r. poz. 624) w związku z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Skarżąca podniosła, że wykonanie uprawnień określonych w decyzji z 14 sierpnia 2018 r. będzie miało negatywny wpływ na środowisko i wywoła ujemne skutki dla okolicznych gruntów. Rozpoznając sprawę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich wskazał, że postępowanie administracyjne dotyczy wznowienia postępowania z uwagi na to, że skarżąca jako strona postępowania nie brała czynnego udziału przy wydaniu decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni PGW WP z 14 sierpnia 2018 r. udzielającej B. pozwolenia wodnoprawnego. Decyzją z 15 lipca 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni PGW WP przeniósł na Gminę Miasta pozwolenie wodnoprawne udzielone B. decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni PGW WP z 14 sierpnia 2018 r. Organ odwoławczy wskazał, że na mocy art. 401 ust. 1 ustawy Prawo wodne, stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. A. jako właścicielowi działki [...],przysługuje statut strony postępowania zakończonego decyzją z 14 sierpnia 2018 r. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735), w spawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Natomiast zgodnie z regułą określoną w art. 16 § 1 ustawy Kpa, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. W niniejszym postępowaniu decyzja z 14 sierpnia 2018 r. nie uzyskała waloru ostateczności, bowiem Dyrektor Zarządu Zlewni PGW WP uznał za stronę B., lecz nie doręczył decyzji stronie tego postępowania i dopóki czynności tej nie dokona, decyzja nie uzyska waloru ostateczności. Skoro zatem jednej ze stron służy ciągle prawo do złożenia odwołania, a nie rozpoczął tylko biec termin do dokonania tej czynności z powodu wadliwego doręczenia decyzji przez Dyrektora Zarządu Zlewni PGW WP, decyzja nie może uzyskać waloru ostateczności. "Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 2005 r. II OSK (...) na gruncie regulacji k.p.a. nie sposób podzielić poglądu, iż decyzja administracyjna może być ostateczna w stosunku do niektórych tylko stron. Decyzja jest ostateczna wobec wszystkich stron postępowania, albo w ogóle nie ma waloru ostateczności (wyrok WSA w Krakowie z 5.06.2018 r., II SA/Kr 455/18)." Biorąc pod uwagę powyższy wyrok i stan faktyczny, decyzja z 14 sierpnia 2018 r. udzielająca pozwolenia wodnoprawnego firmie B. nie jest ostateczna i stronie nie służy prawo do złożenia podania o wznowienie postępowania, gdyż ten tryb dotyczy wyłącznie decyzji ostatecznych art. 145 § 1 ustawy Kpa. Dlatego organ I instancji winien skutecznie doręczyć stronie decyzję znak [...] z dnia 14 sierpnia 2018 r., aby ta mogła zapoznać się z jej treścią i podjąć decyzję co do ewentualnego jej zaskarżenia we wskazanym terminie. We wniesionej skardze skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie: - przepisów postępowania tj. art. 7 Kpa, art. 8 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 80 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie całkowicie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie polegającej na błędnym uznaniu, iż decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 14 sierpnia 2018r. nie jest ostateczna, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego ustalenia, że w stanie faktycznym sprawy skarżącemu nie przysługiwało prawo do złożenia wniosku o wznowienia postępowania prowadzonego przez Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, a zakończonego decyzją z 14 sierpnia 2018r., - przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu polegającej na nieprawidłowym uznaniu przez organ, że nie zachodziły ustawowe przesłanki warunkujące możliwość złożenia przez skarżącego wniosku o wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 14 sierpnia 2018r., co skutkowało bezpodstawnym uchyleniem zaskarżonej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni PGW WP z 22 kwietnia 2021r. i umorzeniem postępowania wznowieniowego, - przepisów postępowania tj. art. 16 Kpa w zw. art. 127 § 1 Kpa w zw. z art. 15 Kpa które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na błędnym uznaniu przez organ, że decyzja z 14 sierpnia 2018r. nie jest ostateczna, co skutkowało błędnym ustaleniem przez organ, że skarżący jest uprawniony do złożenia wniosku o doręczenie tej decyzji, a następnie złożenia odwołania od tej decyzji, podczas gdy z uwagi na fakt, że przedmiotowa decyzja jest już ostateczna, skarżącemu w stanie faktycznym sprawy przysługiwało prawo do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, zaś przyjęcie odmiennej koncepcji prezentowanej przez organ prowadziłoby do naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca stanęła na stanowisku, iż w przypadku braku skutecznego zawiadomienia przez organ strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym oraz wydanej decyzji, strona, która dowiedziała się o toczącym się postępowaniu oraz wydanej decyzji jest uprawniona do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. W ocenie skarżącej jej stanowisko potwierdzają utrwalone poglądy orzecznictwa i doktryny. Przez udział w postępowaniu należy rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, lecz także w czynnościach decydujących, który jest zrealizowany przez doręczenie stronie decyzji. Przez pozbawienie strony udziału w postępowaniu należy zatem rozumieć przypadki, gdy stronie nie doręczono decyzji. Dotyczy to spraw, w których występuje wielość stron, gdy jednej ze stron nie doręczono decyzji. Oznacza to pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji. W takich przypadkach strona ma prawo żądać wznowienia postępowania w sprawie. Z uwagi na okoliczność, że organ II Instancji w zaskarżonej decyzji ograniczył się jedynie do oceny tego czy skarżąca była uprawniona do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, nie dokonał zaś w żaden sposób oceny merytorycznej argumentacji podniesionej przez skarżącego w złożonym odwołaniu w ocenie skarżącej zasadnym jest wniosek jedynie o uchylenie decyzji organu II Instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Na wstępie podnieść należy, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że złożony przez skarżącą wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego został oparty na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z treści tego przepisu wynika, że wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania administracyjnego składa się z dwóch etapów, z których każdy obejmuje inny zakres przedmiotowy poddawany ocenie właściwego organu. Pierwszym wstępnym etapem postępowania objęte jest badanie przesłanek formalnych umożliwiających uruchomienie tego nadzwyczajnego trybu kontroli. Na tym etapie badaniu przez organ podlegają przesłanki o charakterze przedmiotowym, a więc czy wniosek dotyczy decyzji ostatecznej, czy zachowany został termin do jego złożenia, czy został oparty na ustawowych podstawach określonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a., jak też o charakterze podmiotowym, a więc czy został złożony przez stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Etap ten zgodnie z treścią art. 149 k.p.a. powinien zakończyć się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub odmową wznowienia postępowania, jeżeli zaistnieje którakolwiek z negatywnych okoliczności. Wydanie postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Spór pomiędzy skarżącą a organem zawisł na tle odmiennej oceny okoliczności czy decyzję, co do której skarżąca wniosła o wznowienie postępowania można zdefiniować jako decyzję ostateczną. Skarżąca prezentuje stanowisko, że wobec pominięcia jej w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni PGW WP z 14 sierpnia 2018 r. udzielającej B. pozwolenia wodnoprawnego i braku jej doręczenia, pomimo posiadania interesu prawnego w postępowaniu, przysługuje jej prawo domagania się wznowienia postępowania. Organ odwoławczy podzielił takie stanowisko nie podnosząc wątpliwości co do kwestii, że decyzja z 14 sierpnia 2018 r. uzyskała walor ostateczności. Tymczasem organ odwoławczy uznał, że wobec wadliwego (nie jest kwestionowanie w sprawie posiadanie przez skarżąca statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z 14 sierpnia 2018 r.) pominięcia skarżącej w postępowaniu i braku doręczenia jej decyzji należy aktualnie doręczyć decyzję skarżącej celem wyeliminowania pominięcia i zapewnienia stronie zapoznania się z treścią decyzji i wprowadzenie jej do obrotu względem skarżącej. Organ odwoławczy zaprezentował stanowisko, że brak doręczenia powoduje, że wobec skarżącej decyzja nie uzyskała waloru ostateczności, nie została wprowadzona do obrotu prawnego i nie jest możliwe w takich okolicznościach wznowienie postępowania. Z argumentacją organu odwoławczego nie sposób się zgodzić. Zdaniem składu orzekającego uzasadnione jest przywołanie w tym miejscu orzeczenia NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12, w którym wskazano, że koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 k.p.a. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Czynność doręczenia decyzji polegająca na skierowaniu jej do podmiotów usytuowanych na zewnątrz organu musi mieć charakter jednorazowy. Przyjęcie innej koncepcji godziłoby bowiem w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określoną w art. 16 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Wynikająca z powyższej normy zasada ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji wynikających z niej skutków prawnych. Stwarza domniemanie mocy obowiązującej decyzji polegające na tym, że decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję. NSA zwrócił uwagę także na inny aspekt tego zagadnienia, który tutejszy Sąd pragnie szczególnie zaakcentować. Otóż przyjęcie poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji niweczyłoby całkowicie sens przepisów art. 145 § 1 pkt 4 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania w świetle zasad postępowania administracyjnego. Uznanie koncepcji wedle której, tylko skuteczne doręczenie właściwej stronie postępowania decyzji kończącej sprawę może wywoływać skutki związane z jej wejściem do obrotu prawnego, podważałoby w ogóle sens wznowienia postępowania, w przypadku pozbawienia strony udziału w postępowaniu oraz stwierdzenia nieważności decyzji błędnie skierowanej do innego podmiotu. Nie ma podstaw do przyjmowania fikcji braku doręczenia, ani możliwości ponawiania tej czynności przez organ. Czynność doręczenia decyzji po jej wydaniu ma charakter jednorazowy i wywołuje określone skutki prawne wobec wszystkich stron postępowania i to niezależnie od ich udziału w sprawie, czy prawidłowości dokonanego doręczenia. Kreowana przez organ odwoławczy możliwość aktualnego doręczenia decyzji skarżącej celem wprowadzenia do obrotu prawnego wobec strony uprzednio pominiętej w postępowaniu nie zasługuje na akceptację z uwagi na potrzebę ochrony pewności prawa i zasady trwałości stosunków kreowanych wydanymi rozstrzygnięciami. Nie ma Sąd wątpliwości, że decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni PGW WP z 14 sierpnia 2018 r. udzielającej B. pozwolenia wodnoprawnego jest decyzją ostateczną i skarżąca prawidłowo wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postepowania w świetle argumentacji o pominięciu jej jako strony w postepowaniu zakończonym wydaniem przedmiotową decyzją ostateczną. Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy winien zastosować wykładnię prawa zaprezentowaną w niniejszym wyroku, stosując się do rozważań poczynionych przez skład orzekający. Przede wszystkim, organ winien zbadać kwestię wystąpienia przesłanki, na którą powołuje się strona skarżąca i dokonać jej oceny pod katem zasadności rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia pierwszoinstancyjnego w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.). O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w myśl art. 200 w związku z art. 205 § 2 tej ustawy.