II SA/Gd 861/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Referent Sylwia Górny po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody z dnia 12 sierpnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 28 czerwca 2005 r. nr [...], 2. określa, że wskazane w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy Miasta 740 ( siedemset czterdzieści ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta decyzją z dnia 28 czerwca 2005 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił A. M. pozwolenia na budowę pawilonu sprzedaży ulicznej w celu prowadzenia działalności w zakresie małej gastronomii (kurczaki z rożna, napoje, słodycze) na terenie działki nr [...] obręb [...] w W. przy ul. [...]. Odwołanie od niniejszej decyzji wniósł Prezydent Miasta żądając jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż ustalenia przedmiotowej decyzji sprzeczne są z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta. Przedmiotowa działka oznaczona jest na planie symbolem [...], co oznacza, że na jej obszarze dopuszczalne jest wprowadzenie funkcji niemieszkalnych do zabudowy jednorodzinnej jako towarzyszącej tej funkcji, jednakże po spełnieniu ściśle określonych warunków, to jest między innymi obiekt taki nie może zmieniać charakteru otoczenia oraz obniżać jego estetyki. W ocenie odwołującego się umieszczenie na tym terenie jakiegokolwiek kiosku przeznaczonego do prowadzenia uzupełniającej działalności handlowej jako obiektu wolnostojącego wzdłuż ciągów komunikacyjnych narusza powyższe warunki. Obiekt taki bowiem nie tworzy harmonijnej całości architektonicznej z istniejącymi już budynkami. Jako uzupełnienie odwołania przedstawione zostało pisemne stanowisko mgr inż. arch. J. B., członka [...] Okręgowej Izby Urbanistów, z którego wynikało jednoznacznie, że planowany kiosk jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda decyzją z dnia 12 sierpnia 2005 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ drugiej instancji po rozpatrzeniu odwołania stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, w szczególności art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy. Ponadto podniesiono, że zaskarżona decyzja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta, bowiem wnioskowana inwestycja jest pawilonem sprzedaży ulicznej wybudowanym w celu prowadzenia działalności w zakresie małej gastronomii, zlokalizowanym w jednostce terytorialnej oznaczonej w wypisie i wyrysie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta symbolem [...]. Inwestycja ta, w ocenie organu drugiej instancji nie jest przedsięwzięciem znacząco oddziaływującym na środowisko. Ponadto z materiału dowodowego nie wynika, aby wybudowanie przedmiotowego kiosku mogłoby spowodować zmianę charakteru otoczenia oraz obniżyć jego estetykę. Skargę na powyższą decyzję wniósł Prezydent Miasta żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty wymienione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Skargę należało uznać za uzasadnioną. Przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie, czy decyzja z dnia 28 czerwca 2005 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę pawilonu sprzedaży na działce nr [...] obręb [...] w W. przy ul. [...] jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W., uchwalonego przez Radę Miasta uchwałą z dnia 18 grudnia 2001 r., nr [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr [...], poz. [...]). Działka nr [...], obręb [...] w W. oznaczona jest w miejscowym planie symbolem [...]. Na obszarach oznaczonych symbolem [...] dopuszczalne jest wprowadzenie funkcji niemieszkalnych do zabudowy jednorodzinnej pod warunkiem nie powodowania: • uciążliwego oddziaływania na otoczenie, • zmiany charakteru otoczenia, • obniżenia estetyki otoczenia. Ponadto zapis niniejszej uchwały określając parametry zabudowy dla obszaru o oznaczeniu [...] nakłada obowiązek zachowania istniejącej struktury układu przestrzennego (gabaryty, charakter nowej zabudowy i sposobu zabudowy sąsiednich działek). Inwestor, A. M. zamierza wybudować na działce nr [...] w W. pawilon sprzedaży ulicznej w celu prowadzenia działalności w zakresie małej gastronomii – jest to w istocie kiosk modułowy KM 63 z laminatu poliestrowo-szklanego. Strona skarżąca nie zgadzając się z realizacją powyższej inwestycji złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji dołączając opinię Rzeczoznawcy Towarzystwa Urbanistów Polskich w zakresie kształtowania struktur przestrzennych uzasadniającą zarzut, iż decyzja z dnia 28 czerwca 2005 r. pozwolenie na budowę została wydana z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta W. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego należy stwierdzić, iż organy obu instancji nie odniosły się w żaden sposób do zarzutów skarżącego, w tym organ drugiej instancji do treści powyższej opinii. Opisane powyżej postępowanie stanowi bezwzględne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Sąd wskazuje również, że ustalenia faktyczne znajdujące potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy też nie w pełni rozpatrzonym można traktować dowolnie. Dlatego też obowiązkiem organu jest dokonanie ustaleń na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgodnie z art. 80 Kpa (2001.07.04 wyrok NSA I SA 1768/99, LEX nr 54171). W niniejszej sprawie organy obu instancji, w szczególności organ odwoławczy, zaniedbały obowiązek rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego poprzez nie ustosunkowanie się do opinii rzeczoznawcy przedłożonej przez stronę postępowania. Dowód z opinii biegłego, jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie (art. 77 ust. 1, art. 80 kpa). Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 1998 r., IV SA 1656/96, LEX nr 43813). Oznacza to, że organ ma wręcz obowiązek wypowiedzenia się co do dowodu przedłożonego przez stronę. Inną kwestię stanowi natomiast sprawa ustosunkowania się do przedmiotowego dowodu, organ sam ocenia wartość takiego dowodu. Organy jednakże w przedmiotowej sprawie nie odniosły się w żaden sposób do przedłożonego przez stronę dowodu. Ponadto należy podkreślić, że w niniejsze sprawie pojawiły się wyraźne wątpliwości, bowiem pojęcia "zmiana charakteru otoczenia oraz niepowodowanie obniżenia estetyki otoczenia" są pojęciami nieostrymi, mogącymi powodować wątpliwości co do ich interpretacji w odniesieniu do rzeczywistości. Orzekający w sprawie jako organ pierwszej instancji Starosta wydanym w trakcie postępowania administracyjnego postanowieniem dnia 30 maja 2005 r. (Nr [...]) nałożył na inwestora A. M. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym między innymi w zakresie analizy uwarunkowań wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących uciążliwego oddziaływania na otoczenie, zmiany charakteru otoczenia oraz obniżenia estetyki otoczenia poprzez realizację planowanej inwestycji. Jednakże z akt sprawy nie wynika, aby wniosek został uzupełniony, w szczególności, że A. M. przedłożyła analizę dotyczącą zgodności planowanej inwestycji z planem. W tej sytuacji wydanie decyzji z dnia 28 czerwca 2005 r. należy uznać za przedwczesne i nie poprzedzone właściwym postępowaniem dowodowym. W takiej sytuacji, gdy mamy do czynienia z potrzebą uzyskania szczególnych informacji, które mogą pomóc w wyjaśnieniu wątpliwości w sprawie, czyli dla dokonania właściwych ustaleń w sprawie, stosownie do treści art. 84 § 1 kpa niezbędnym jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Zaniechanie przeprowadzenia tego dowodu powoduje, iż rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zapadło bez prawidłowego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa (por. wyrok NSA 4 października 1999 r., IV SA 1476/97, LEX nr 48233). Organ zatem przy ustalaniu zgodności decyzji z dnia 28 czerwca 2005 r. o pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien wziąć pod uwagę opinię rzeczoznawcy. W przypadku zaś nie przedstawienia takiej opinii (analizy) przez stronę organ powinien powołać biegłego z urzędu. Natomiast co do treści opinii przedstawionej przez stronę skarżącą organ powinien dokładnie i wyczerpująco przedstawić stronie uzasadnienie swojego stanowiska, jeżeli nie zgadza się z treścią przedmiotowej opinii, by ta mogła odnieść się do argumentów organu. Ewentualnie organ mógłby przeprowadzić dowód z opinii innego biegłego. Dopiero w takiej sytuacji można będzie powiedzieć, że organ przeprowadził rzetelnie i wyczerpująco postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie. Jedynie takie postępowanie dowodowe może stanowić podstawę do orzeczenia, czy decyzja z dnia 28 czerwca 2005 r. jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zawarł również w wyroku orzeczenie przewidziane w art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem zachodzi konieczność wstrzymania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku.