II SA/Gd 861/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 września 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2010 r., wydanym na podstawie art. 83 ust. 1, art. 81c w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na M. M. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 30 września 2010 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych przy przebudowie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. K. [...] w S. Wskazał, że ekspertyza ma wyjaśniać kwestię oparcia podciągu stalowego (podciąg z jednej strony oparty jest na kominie) oraz kwestię przenoszenia obciążeń z wyższych kondygnacji po rozebranej ścianie pomiędzy kuchnią i przedpokojem wraz ze wskazaniem sposobu usunięcia ewentualnie stwierdzonych nieprawidłowości. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przedmiotowa przebudowa polegała na: rozebraniu ścianki działowej pomiędzy pokojami wraz z demontażem drzwi, wykonaniu podciągu stalowego w miejscu po rozebranej ściance działowej pomiędzy pokojami (podciąg został obudowany płytą gipsowo-kartonową), rozebraniu ścianki działowej pomiędzy kuchnią i przedpokojem oraz demontażu drzwi w tej ściance. Wymienione roboty budowlane zostały wykonane w 2009 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wskazując na treść art. 81c ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane organ stwierdził, że w związku z powyższymi ustaleniami ekspertyza techniczna powinna odnosić się do wykonanych robót budowlanych, ich zgodności z obowiązującymi przepisami oraz w wypadku niezgodności określać zakres niezbędnych do wykonania prac doprowadzających do zgodności z przepisami. Ponieważ powstały uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości i jakości wykonanych robót budowlanych niezbędne jest dokonanie ich oceny technicznej przez osobę uprawnioną. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. M. podniósł, że organ I instancji bezpodstawnie zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako przebudowę. Zdaniem inwestora roboty te stanowiły prace remontowe ponieważ: zakres remontu był taki, że zamykał się ramach jednego lokalu, nie zmieniono sposobu użytkowania poszczególnych pomieszczeń, nie nastąpiła zmiana parametrów istniejącego budynku, remont nie obejmował zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych budynku, w lokalu nie jest eksploatowana instalacja gazowa. Skarżący podniósł, że usunięcie ścianki działowej w mieszkaniu nie narusza konstrukcji budynku, jest to rodzaj ściany wewnętrznej, nie posiada właściwości ściany nośnej. W lokalu wykonano prace naprawcze polegające na naprawie zniszczonych elementów. Przepisy prawa budowlanego nie kwalifikują wyburzenia ścian działowych do budowy, przebudowy a nawet remontu, nie wymaga więc pozwolenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 22 września 2010 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 81c w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 30 listopada 2010 r., zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy zajął stanowisko, iż przedmiotowe roboty budowlane stanowiły przebudowę, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Brak takiego pozwolenia uzasadniał wdrożenie przez organ nadzoru budowlanego procedury określonej w przepisach art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Z ustaleń dokonanych w postępowaniu I instancji wynikało, że po wykonaniu robót w lokalu nr [...], w innym lokalu, tj. lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku stwierdzono zarysowania na odcinku strop – połowa wysokości otworu drzwiowego pomiędzy ścianami zewnętrznymi oraz nieznaczne poziome przemieszczenie opaski drzwiowej. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o konieczności sporządzenia ekspertyzy technicznej. Zdaniem organu odwoławczego, w sytuacji w której w przedmiotowym lokalu mieszkalnym zostały wykonane prace polegające na rozbiórce ścian i ingerujące w konstrukcję budynku (wykonanie podciągu stalowego) konieczne jest przeprowadzenie stosownego postępowania w celu ustalenia, czy w wyniku tych rac nie doszło do zmiany obciążeń i powstania zagrożenia dla stabilności konstrukcji przedmiotowego budynku. Tym samym zaskarżone postanowienie było prawnie uzasadnione. Wyjaśnił przy tym organ odwoławczy, że art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane znajduje zastosowanie w razie powstania uzasadnionych wątpliwości m.in. co do jakości robót budowlanych, nie odnosząc się do kwestii ich legalności. W skardze na powyższe postanowienie M. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu naruszenie art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację, brak podstaw do stwierdzenia uszkodzeń powstałych w lokalu nr [...] na podstawie wizji lokalnej z dnia 19 kwietnia 2010 r., stosowanie zasady jednostronnego zaufania w stosunku do osób składających skargę, jako sprzeczną z zasadami współżycia społecznego. W uzasadnieniu skargi powtórzono twierdzenia zawarte w zażaleniu od postanowienia organu I instancji dotyczące błędnej kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych. Skarżący wskazał ponadto, że w trakcie oględzin w dniu 19 kwietnia 2010 r. w obu lokalach nr [...] i [...] nie stwierdzono rys i pęknięć. W ocenie skarżącego brak jest dowodów wpływu przeprowadzonego remontu w lokalu nr [...] w stosunku do zarzutów właścicieli lokalu nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Skarga, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 81 c w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane). Zgodnie z art. 81c ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestnicy procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Postanowienie wydawane w trybie ww. przepisu ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego przepisami ustawy – Prawo budowlane bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Jego celem jest doprowadzenie do skompletowania materiału dowodowego, aby przedmiotem oceny organu był całokształt okoliczności sprawy. Uzasadnione wątpliwości, o których mowa w ww. przepisie z reguły występować będą w razie zrealizowania robót budowlanych przez osoby, które nie mają stosownych uprawnień budowlanych. W niniejszej sprawie organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego. W toku postępowania organy obu instancji słusznie uznały, że zarówno stan techniczny obiektu budowlanego, jak również zakres wykonanych robót budowlanych budził uzasadnione wątpliwości co do ich jakości. Roboty budowlane polegające na rozebraniu ścianki działowej wraz z demontażem drzwi oraz wykonaniu w miejsce rozebranej ścianki działowej podciągu stalowego powodują bowiem, że bez uzyskania stosownej ekspertyzy technicznej nie jest możliwe dokonanie prawidłowej oceny wykonanych robót budowlanych pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, to jest ich zgodności z prawem. Przy czym tryb z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane winien być wdrożony w sytuacji zaistnienia przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1-3 tejże ustawy, to jest wówczas, gdy nie zachodzą przypadki określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 ustawy, zaś roboty budowlane wykonywane są m. Inn. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Z zebranego dotychczas materiału dowodowego sprawy wynikało przy tym, że wspomniany wyżej podciąg stalowy został z jednej strony oparty na ścianie zewnętrznej, z drugiej zaś na kominie. W lokalu mieszkalnym położonym na wyższej kondygnacji (lokal nr [...]) wystąpiły, obecnie już naprawione, uszkodzenia. Polegały one na pęknięciu ściany pomiędzy pokojami. Ponadto inwestor wykonał rozbiórkę ścianki działowej pomiędzy przedpokojem a kuchnią wraz z demontażem drzwi w tej ściance. W lokalu położnym na wyższej kondygnacji stwierdzono, z kolei, że nastąpiło nieznaczne poziome przemieszczenie się opaski drzwiowej pomiędzy przedpokojem a kuchnią. Również to uszkodzenie zostało już naprawione. Niezbędnym stało się zatem uzyskanie stosownej ekspertyzy technicznej, która wykaże, czy sposób wykonania ww. robót budowlanych był prawidłowy, czy w wyniku ich wykonania nie doszło do zakłócenia przenoszenia obciążeń z wyższych kondygnacji oraz czy nie powstało zagrożenie dla stabilności konstrukcji obiektu budowlanego, w którym położony jest przedmiotowy lokal mieszkalny. Dopiero po uzyskaniu tego środka dowodowego organ nadzoru budowlanego będzie w dyspozycji całokształtu materiału dowodowego pozwalającego na zakończenie postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Wskazać w tym miejscu należy skarżącemu, że kwestia kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako objętych albo też wyłączonych z reglamentacji ustawy – Prawo budowlane nie ma na obecnym etapie przedmiotowego postępowania znaczenia dla wyniku sprawy. Jak to już bowiem wyżej wskazano, dopiero po uzyskaniu ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych będzie możliwe prawidłowe zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych i ustalenie, dyspozycję którego przepisu ustawy – Prawo budowlane wypełniają. Mieć bowiem należy na względzie, że słusznie organ odwoławczy dopatruje się w przedmiotowej sprawie możliwości zakwalifikowania przedmiotowych robot budowlanych, jako przebudowy obiektu budowlanego. Skoro bowiem organy nadzoru budowlanego słusznie powzięły wątpliwości co do jakości wykonanych robot budowlanych, jak również co do stanu technicznego budynku po ich wykonaniu, to nie można wykluczyć, że ekspertyza techniczna dostarczy organom materiału dowodowego, z którego będzie wynikało, że wykonane roboty budowlane miały wpływ na zmianę parametrów technicznych obiektu budowlanego, jako całości. Takie zaś ustalenia będą podstawą do zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych jako przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane. Co do zasady w odróżnieniu od robót w ścianach nośnych, które ingerują w konstrukcję obiektu, postawienie wewnątrz budynku ścianki działowej, wykucie w niej otworów, przesunięcie jej bądź usunięcie nie może być zakwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane. Jednakże gdy takiego rodzaju roboty budowlane łączą się z koniecznością wykonania podciągu stalowego, budzić mogą uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku oraz prawidłowości wykonanych prac. Ponadto wskazać należy, że procedura z art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane może zostać wdrożona również, gdy roboty budowlane wprawdzie nie zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, ale także wówczas gdy wykonane zostały w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane). Z tych przyczyn za zasadne należało uznać stanowisko organów obu instancji o konieczności uzyskania stosownej ekspertyzy technicznej pozwalającej na prawidłowe zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych, a w konsekwencji wydanie wymaganego przepisami ustawy – Prawo budowlane rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.