II SA/Gd 862/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. W., T. F., J. M., U. M.- I. i E. S. na decyzję Wojewody z dnia 28 lutego 2002 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 15 marca 1999 r., nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Prezydent Miasta, decyzją z dnia 15 marca 1999 roku, nr [...], na podstawie art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115, poz. 741 ze zm.), umorzył postępowanie administracyjnej w sprawie o zwrot przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej w dacie przejęcia jako parcela nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w dniu 15 października 1998 roku M. F., w imieniu własnym oraz w imieniu jej brata – Z. S., złożyła wniosek do Wojewody o zwrot nieruchomości położonej w G.przy ul. [...], przejętej w 1951 roku pod zarząd państwowy, a następnie - orzeczeniem Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia 4 sierpnia 1960 roku - przejętej na rzecz Skarbu Państwa. Jak stwierdził nadto organ I instancji, w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż Z. S., jako następca prawny byłego właściciela nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...], wnioskiem z dnia 10 kwietnia 1991 roku wystąpił do Prezydenta Miasta o jej zwrot w trybie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Postępowanie administracyjne w powyższej sprawie zostało umorzone decyzją Prezydenta Miasta z 19 marca 1002 roku, utrzymaną w mocy przez Wojewodę decyzją z dnia 30 czerwca 1992 roku. W uzasadnieniu swoich decyzji organy stwierdziły, iż podstawa prawna przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa tj. ustawa z dnia 23 lutego 1958 roku o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz. 37) i wydane w oparciu o tę ustawę orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia 4 sierpnia 1960 roku nie kwalifikowały złożonego wniosku do rozpoznania w trybie art. 69 cytowanej ustawy z dnia 25 kwietnia 1985 r., a przejętej na rzecz Skarbu Państwa parceli do zwrotu. Jak ustalił organ I instancji decyzja Wojewody wydana w powyższej sprawie jest ostateczna. Prezydent Miasta zważył przy tym, iż złożony w dniu 15 października 1998 roku przez M. F. - w imieniu własnym i brata - wniosek stanowi ponowienie złożonego już przez Z. S. wniosku rozstrzygniętego ww. decyzją. Jak wskazał nadto organ I instancji, w jego ocenie obecnie obowiązujące przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami również nie przewidują możliwości rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości przejętej w trybie ustawy z dnia 23 lutego 1958 roku o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Z tych też przyczyn brak jest podstaw do uchylenia w trybie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji o umorzeniu postępowania o zwrot nieruchomości zapadłej po rozpoznaniu wniosku Z. S., a złożony przez M. F. wniosek dotyczy przedmiotu sprawy już rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną i zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. nie może być przedmiotem ponownie prowadzonego postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji M. F. wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu zakwestionowała zasadność przejęcia przedsiębiorstwa, w skład którego wchodziła nieruchomość położone w G. przy ul. [...], na podstawie decyzji Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia 19 grudnia 1950 r. wydanej bez podstawy prawnej wskazując, iż w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki z art. 1 ust. 3 i art. 2 dekretu z 16 grudnia 1918 roku w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. Stwierdziła także, iż skoro decyzją ta została wydana mimo braku podstaw do ustanowienia przymusowego zarządu – należy stwierdzić jej nieważność. Wskazała nadto, że do mienia objętego takim nieważnym przymusowym zarządem nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod przymusowym zarządem, a zatem skutek określony w orzeczeniu Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia 4 sierpnia 1960 roku o przejęciu przedsiębiorstwa na rzecz Skarbu Państwa nie nastąpił. Jak z powyższego wynika prawa do majątku przejętego przedsiębiorstwa nadal należą do jej wspólników i nigdy nie zostały im odebrane, a co za tym idzie - brak było podstaw aby od Skarbu Państwa nieruchomość tę nabyła Gmina Miasto (obecny właściciel ww. nieruchomości). Wojewoda, decyzją z dnia 28 lutego 2002 roku, nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 9a oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 46, poz. 543), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, iż obowiązująca ustawa z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami stanowi podstawę prawną zwrotu nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw wywłaszczeniowych – ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 roku, nr 30, poz. 127 ze zm.), z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 roku, nr 10, poz. 64), oraz innych ustaw wskazanych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże żadna z wymienionych podstaw prawnych zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie obejmuje możliwości zwrotu nieruchomości przejętych na podstawie ustawy z dnia 23 lutego 1958 roku o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Wobec braku podstawy prawnej - należało postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe. Organ II instancji wskazał nadto, iż w niniejszej sprawie, po rozpatrzeniu wniosku Z. S., została już wydana decyzja ostateczna, a zatem sprawa z wniosku M. F. nie może być przedmiotem ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego zakończonego już decyzją ostateczną. W skardze na powyższą decyzję M. F. zakwestionowała jej zasadność wskazujmąc, iż dnia 19 marca 2002 roku Minister Gospodarki, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność: ▪ zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia 19 grudnia 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem: A w G. ul. [...]; ▪ orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia 4 sierpnia 1960 roku w sprawie stwierdzenia przejęcia na rzecz Skarbu Państwa ww. przedsiębiorstwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wskazując, iż w skardze brak jest zarzutów dotyczących naruszenia przez organy prawa. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (por. T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja organu II instancji nie uwzględnia faktu, iż decyzję I - instancyjną wydał organ podlegający wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 89, poz. 1071 ze zm.). Niniejsza sprawa dotyczyła zwrotu nieruchomości, która obecnie jest własnością Gminy Miasta (vide: odpis z księgi wieczystej Kw nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy - znajdujący się w aktach administracyjnych organu II instancji) - miasta na prawach powiatu i została w I instancji rozpoznana przez Prezydenta tego miasta sprawującego funkcję starosty i jednocześnie będącego organem wykonawczym gminy reprezentującym ją na zewnątrz. W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta (vide: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2003 roku, sygn. akt OPS 1/03, ONSA z 2003 roku, nr 4, poz. 115). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższej uchwały, jednostka samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym może pełnić rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., realizującego interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Jednostka ta, jako osoba prawna, może także być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące winny bronić jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości - stosownie do art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 roku, nr 46, poz. 543 ze zm.) - rolę organu prowadzącego postępowanie ustawodawca powierzył staroście. Jest on organem właściwym w tej sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu (Skarbu Państwa, gminy, powiatu czy województwa). Natomiast stronami w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości (z wyjątkiem powiatu), podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawno - rzeczowe do tej nieruchomości. Jeżeli zatem gmina jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania, gmina ta jest stroną niniejszego postępowania. Ta rola procesowa gminy nie może ulec zmianie tam, gdzie organ gminy (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty (art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1592 ze zm. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.). Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy będącej stroną postępowania i jako organ rozpoznający sprawę. Prezydent jest pracownikiem gminy (art. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych - Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1593 ze zm.), sprawującym równocześnie funkcję organu gminy. Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, uznać należy za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta. Podlega on zatem wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz, prezydent miasta jest więc także ustawowym przedstawicielem strony. Oznacza to, że w tym przypadku zachodzi również określona w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości, której właścicielem jest gmina. Wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.). W tej sytuacji znajduje odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 k.p.a., a sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta (w tym wypadku przez wojewodę), przy czym organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego dotyczące wyłączenia pracownika organu administracyjnego, a naruszenie to stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji winien bowiem na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję oraz przejąć sprawę do ponownego rozpatrzenia jako organ I instancji bądź na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Przy czym naruszenie to stanowi przesłankę uzasadniającą uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Na marginesie powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, iż - wbrew twierdzeniom organów rozpatrujących niniejszą sprawę - nie zachodzi stan rzeczy osądzonej, gdy właściciel wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości opierając żądanie na przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543), jeżeli wcześniej wystąpił z żądaniem zwrotu tej samej nieruchomości, ale na innej podstawie tj. wskazując art. 69 ust. 1 i 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.) /tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 lipca 2001 roku, III RN 116/00, OSNP z 2001 roku, z. 22, poz. 656/. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wykonanie wadliwej i uchylonej decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku jest bowiem zbędne i aksjologicznie nieuzasadnione. Na potrzeby dalszego postępowania administracyjnego, które winno być przeprowadzone w niniejszej sprawie, należy jeszcze raz podkreślić, iż w uzasadnieniu powoływanej uchwały z dnia 19 maja 2003 roku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania i jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.). W takiej sytuacji, jak wskazano w tym uzasadnieniu, będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 k.p.a., czyli sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta (w tym przypadku przez wojewodę), z tym że wojewoda będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ.