II SA/Gd 865/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w 30 listopada 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora oraz M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 czerwca 2003 r., [...] w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności oddala skargi. Prezydent Miasta decyzją z dnia 31 stycznia 2002 r., na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. nr 113, poz. 1209), po rozpatrzeniu wniosku M. K., odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez wnioskodawczynię prawa własności nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 838 m2, objętej księga wieczystą [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że stosownie do art. 1 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy, nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości przysługuje osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990 r. i w dniu 24 października 2001 r. użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. nr 46, poz 340 ze zm.). Nieruchomościami wymienionymi w dekrecie są natomiast gospodarstwa rolne oraz działki gruntowe nadane w trybie osadnictwa rolnego na Ziemiach Odzyskanych na mocy dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. nr 49, poz. 279). W toku postępowania w niniejszej sprawie ustalono, że nieruchomość M. K. nie została nadana w trybie osadnictwa rolnego, lecz oddano jej cześć w użytkowanie wieczyste, na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, w oparciu o umowę sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia 26 stycznia 1977 r. w [...], Rep. [...]. Uwzględniając powyższe okoliczności organ pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku. M. K. wniosła odwołanie od tej decyzji, w którym zarzuciła, że art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. nie zawiera warunku do nabycia prawa własności nieruchomości wyłącznie takiej, która nadana została na podstawie dekretu z 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych. W ocenie odwołującej się jedynym warunkiem uwzględnienia jej wniosku jest to, aby była osobą fizyczną będącą w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikiem wieczystym lub współużytkownikiem wieczystym nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe. Chodziło tutaj o takie nieruchomości, które położone były na obszarach Państwa Polskiego wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. Odwołująca się wywodziła, że jej nieruchomość położona w S. spełnia wymagania określone w ustawie, wobec czego jej dotychczasowe prawo użytkowania wieczystego winno być przekształcone w prawo własności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu tego odwołania z udziałem Prokuratora, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nie podzielono wywodów prawnych organu pierwszej instancji, co do tego, że warunkiem uwzględnienia wniosku skarżącej miała być również ta okoliczność, że nieruchomość znajdująca się we współużytkowaniu wieczystym miała być nadana w trybie osadnictwa rolnego na obszarach Ziem Odzyskanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że odwołanie się przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1 ustawy do cytowanego wyżej dekretu miało na celu jedynie wskazanie zasięgu terytorialnego, na jakim ustawa ta ma zastosowanie. Warunkiem, zatem uwzględnienia wniosku skarżącej było to, aby przedmiotowa nieruchomość była we współużytkowaniu wieczystym osób fizycznych, zarówno w dniu 26 maja 1990 r., jak i w dniu wejścia w życie ustawy. Te warunki M. K. spełniała. Analizując natomiast dalsze przepisy prawa w tym przepis art. 232 § 1 Kodeksu Cywilnego oraz stan prawny całej nieruchomości położonej w Sopocie przy ul. [...] organ administracji wskazał, że nieruchomość ta zabudowana domem wielomieszkaniowym znajduje się we współużytkowaniu wieczystym również innych osób fizycznych, które nie złożyły wniosku w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Organ odwoławczy uznał, że w tym stanie prawnym dalszym warunkiem uwzględnienia wniosku skarżącej było złożenie takiego wniosku przez wszystkie osoby fizyczne, którym przysługiwało prawo użytkowania wieczystego działki. Stosownie, bowiem do art. 232 K.c. przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być wyłącznie grunty stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, iż nie może istnieć prawo współużytkowania wieczystego na gruncie stanowiącym współwłasność Gminy i osoby fizycznej. Sumując swoje rozważania organ odwoławczy wskazał, że błędne poglądy prawne zawarte w uzasadnieniu, zgodnej z prawem decyzji organu pierwszej instancji wyeliminowane zostały w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co prowadzić musiało do utrzymania jej w mocy. Jedyną, zatem i wyłączną przyczyną odmowy uwzględnienia wniosku M. K. było to, że nie wszyscy współużytkownicy wieczyści nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], będący jednocześnie właścicielami lokali nie wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nabycia przez nich prawa własności tych części nieruchomości, które posiadali w użytkowaniu wieczystym. Skargę na tę decyzję wnieśli do Sądu Prokurator oraz M. K., która jednym zdaniem stwierdziła, iż nie zgadza się z jej rozstrzygnięciem. Prokurator w swojej skardze zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości przez błędną jego wykładnię polegająca na uzależnieniu uwzględnienia wniosku M. K. od złożenia podobnych wniosków przez wszystkich współużytkowników wieczystych nieruchomości. Prokurator wywodził, że ustawa z 26 lipca 2001 r. nie zawiera warunku uwłaszczenia, tylko w tej sytuacji, gdy wniosek zostanie złożony przez wszystkich współużytkowników wieczystych. Jednocześnie wskazał, że stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. do osób, o których mowa w art. 1 ust. 1 nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 2001 r. nr 120, poz. 1299 ze zm.). Oznacza to, iż zakazane jest w tych sprawach stosowanie przepisu art. 1 ust. 5 pkt 1 cytowanej ustawy z 4 września 1997 r., która taki warunek zawierała. W ocenie Prokuratora odwołanie się wyłącznie do przepisu art. 232 K.c. nie jest przekonujące, gdyż przepis ten reguluje wyłącznie zagadnienie dotyczące ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i nie zawiera zakazu powstania omawianej wyżej współwłasności gruntu po przekształceniu dotychczasowego prawa użytkowania w prawo własności. Odwołując się do treści art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami skarżący wywodził, że również ten przepis nie zakazuje powstania prawa współwłasności gruntu stanowiącego własność gminy i osoby fizycznej, na którym istnieje prawo użytkowania wieczystego. Odwołując się do konstytucyjnej zasady równości wobec prawa skarżący wskazywał, że nie do pogodzenia z tą zasadą było by przyjęcie poglądu strony przeciwnej, że współużytkownicy wieczyści nie mogą skorzystać z nieodpłatnego uwłaszczenia tylko z tej przyczyny, że jeden z nich tego nie chce lub nie odpowiada warunkom określonych w art. 1 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy na poparcie swojego poglądu przytoczył szereg orzeczeń i komentarzy do Kodeksu Cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Skarga nie mogła być uwzględniona albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Całe zagadnienie, jakie występuje w tej sprawie dotyczy tego, czy dopuszczalne jest wydanie opartej na art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. nr 113, poz. 1209) decyzji o nabyciu prawa własności części nieruchomości w wyniku przekształcenia dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego, jeżeli konsekwencją takiej decyzji będzie powstanie współwłasności nieruchomości gminnej z nieruchomością stanowiącą własność osoby fizycznej, na której to nieruchomości pozostanie prawo użytkowania wieczystego innych osób fizycznych. Jest to konsekwencją rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, w której przyjęto, że skarżąca M. K. spełniała wszystkie inne warunki do przekształcenia jej dotychczasowego prawa współużytkowania wieczystego w prawo własności. W ocenie Sądu podzielenie poglądu strony skarżącej prowadziłoby do naruszenia istoty prawa użytkowania wieczystego, którego treść wynika z art. 232 § 1 i 233 Kodeksu Cywilnego. Przepisy te stanowią, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa położone w granicach administracyjnych miast oraz grunty Skarbu Państwa położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki, a także grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym, i osobom prawnym. W granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Użytkowanie wieczyste – jako instytucję prawa cywilnego- wprowadzono przepisami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (j.t.Dz.U. z 1969r., nr 22, poz. 159 ze zm.). Jej celem było stworzenie obywatelom możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, poprzez czasowe przekazanie im gruntów stanowiących własność Państwa. Było to zgodne z panującą wówczas ideologią, która ustrojowo zmierzała do ograniczenia (wyeliminowania prawa własności prywatnej zwłaszcza w odniesieniu nieruchomości). W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalony jest pogląd, że tylko grunty Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste, co wyklucza sytuacje, w której współużytkowanie wieczyste obejmowałoby grunt należący niepodzielnie do gminy i do osoby fizycznej. Odpowiadając na pytanie sądu wojewódzkiego Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 28 września 1995 r. III CZP 127/95, OSNC 1996/1/12, wyjaśnił, że niedopuszczalna jest sprzedaż przez gminę ułamkowej części gruntu zabudowanego domem wielomieszkaniowym - jako prawa związanego z własnością lokalu (art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - Dz. U. Nr 85, poz. 388), jeżeli grunt ten stanowi przedmiot współużytkowania wieczystego związanego z własnością uprzednio wyodrębnionych lokali. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy wskazał, że wyjaśnienie wątpliwości Sądu Wojewódzkiego wymaga wpierw przypomnienia utrwalonego i akceptowanego przez Sąd Najwyższy poglądu, że tylko grunty Skarbu Państwa i gminy mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste, co wyklucza sytuację, w której współużytkowanie wieczyste obejmowałoby grunt należący niepodzielnie do gminy i do osoby fizycznej. Podzielając w całości przytoczone wyżej poglądy prawne wskazać dodatkowo należy, że zarówno w przepisach ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (j.t. Dz.U. z 2001r, nr 120, poz. 1299 ze zm.) – por. art. 1 ust. 5 pkt 1 i 2a oraz aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz.U. nr 175, poz. 1459) – por. art. 2, warunkiem przekształcenia dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego (współużytkowania) w prawo własności jest wystąpienie o to przez wszystkich użytkowników wieczystych. W razie braku zgody stosuje się odpowiednio art. 199 k.c. Brak takiej jednoznacznej regulacji w ustawie z dnia 26 lipca 2001 r. jest tylko konsekwencją błędu legislacyjnego oraz uwarunkowań politycznych, w jakich doszło do uchwalenia ustawy sprzecznej z Konstytucją w tej części, w której pozbawiała ona jednostki samorządu terytorialnego odpowiedniej rekompensaty finansowej za utratę dochodów z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji orzeczenia.