II SA/Gd 867/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Asesor WSA Krzysztof retyk Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. D. na decyzję Wojewody z dnia 30 stycznia 2001 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Prezydent decyzją z dnia 6 listopada 2000 r., powołując się na przepis art. 149 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku B. D. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego samego organu z dnia 18 sierpnia 2000 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...], na działce nr [...] w T. przy ul. K. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ administracji wskazał, że B. D., właściciel nieruchomości położonej w T. przy ul. W. [...] (działki geodezyjne nr [...] i [...]) wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta z dnia 18 sierpnia 2000 r. z tej przyczyny, że pominięty został w sprawie dotyczącej wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę, którego w jego ocenie, był stroną. Organ administracji wskazał, że nieruchomość wnioskodawcy nie graniczy z nieruchomością, tj. działką nr [...], na której zlokalizowano budynek wielorodzinny nr [...], przy ul. K. [...] w T. Nieruchomość, na której prowadzona jest inwestycja graniczy bezpośrednio z działką nr [...], stanowiącą własność Gminy. Organ administracji wyjaśnił ponadto, że na działkach nr [...] i [...] nie będą prowadzone żadne roboty budowlane, które mogłyby mieć wpływ na sposób zagospodarowania nieruchomości wnioskodawcy. Ponadto nieruchomość B. D., zgodnie z ustaleniami aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta przeznaczona jest pod główną, czteropasmową trasę tranzytową. Uznając, że skoro B. D. nie ma interesu prawnego do udziału w przedmiotowym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a., to jego wniosek podlegał rozstrzygnięciu na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Odwołanie od tej decyzji wniósł B. D., zarzucając, że opisana wyżej decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 28 k.p.a. oraz postanowieniami wynikającym z zapisów art. 1 ust 2 pkt 5 w związku z art. 42 ust 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto narusza przepisy art. 1 w związku z art. 3 i art. 5 ust 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem prawa, skoro należąca do skarżącego nieruchomość bezpośrednio graniczy z działkami nr [...], [...] i [...], które objęte są przedmiotową inwestycją. W ocenie odwołującego się organy nie były uprawnione do podzielenia inwestycji na inwestycję podstawową i towarzyszącą, bowiem z definicji obiektu budowlanego, zawartej w Prawie budowlanym wynika, że obiektem budowlanym jest budynek, stanowiący całość z instalacjami i urządzeniami technicznymi. W tej sytuacji ochrona interesu odwołującego się wymagała dopuszczenia go do udziału w tym postępowaniu, jako strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dla uzasadnienia tego poglądu powołano się również na uchwałę składu 5 sędziów NSA z dnia 4 grudnia 1995 r. ONSA 1996/2/54, która stwierdza, że stroną postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są także właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Ta uchwała oraz przytoczony, w uzasadnieniu odwołania, wyrok NSA z dnia 12 listopada 1982 r. (ONSA 1982/2/104) przesądzają to, że B. D. winien być uznany za stronę postępowania o wydanie pozwolenia na budowę dla tej inwestycji. Nie uwzględniając tego odwołania Wojewoda, w dniu 30 stycznia 2001 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał dodatkowo, że o tym, czy interes, będący treścią żądania ma charakter prawny czy faktyczny stanowi treść obowiązujących przepisów prawa materialnego. Interes prawny oznacza w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i w konsekwencji decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy, czyli autorytarne ustalenia tych uprawnień lub obowiązków. Nie każdy taki związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes prawny. Organ odwoławczy wskazał również, że w rozpatrywanej sprawie B. D. nie wykazał, iż realizacja inwestycji na przedmiotowym terenie naruszy jego interes prawny. B. D. wniósł skargę do Sądu na powyższą decyzję, zarzucając, że odmowa wznowienia postępowania wydana została bez dokładnego zbadania stanu faktycznego i po powierzchownej ocenie materiału dowodowego, co narusza przepis 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez odmowę wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku na działce nr [...]. O tym, czy interes konkretnie określonej osoby ma charakter prawny czy faktyczny stanowią normy prawa materialnego, tj. w tym przypadku przepis art. 5 ust 1 pkt 6 obowiązującego Prawa budowlanego, który gwarantuje w procesie budowlanym ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Interes ten wzmacniają dodatkowo przepisy kodeksu cywilnego oraz Konstytucja. Skarżący akcentował tę okoliczność, iż przez osoby trzecie w art. 5 Prawa budowlanego należy rozumieć zarówno właścicieli i wieczystych użytkowników nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, jak i osoby, których praw lub interesów podejmowana inwestycja dotyczy, ewentualnie w przyszłości może dotyczyć. W uzasadnieniu skargi powołano się na szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując, że właściciel nieruchomości sąsiadującej z działką, na której ma być wzniesiony obiekt budowlany ma zawsze przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Skoro zatem inwestycja będzie prowadzona na terenie graniczącym z nieruchomością skarżącego, to winien być on uznany za stronę tego postępowania. Natomiast fakt, że działka nr [...] oddzielona jest działką nr [...], stanowiącą wąski pas o szerokości 3 m świadczy o tym, że jej zabudowa "prawie styka się" z działką skarżącego. W skardze podniesiono również, że należałoby zbadać, czy przy wznoszeniu obydwu budynków przy ul. K. [...] nie nastąpiło naruszenie przez inwestora zakreślonych prawem odległości od działek sąsiednich, jak również dopuszczalnej wysokości budynków oraz ilości kondygnacji przy uwzględnieniu faktu, iż nie przewidziano w nich wind. W ocenie skarżącego istniejący stan faktyczny wydaje się pozostawać w niezgodzie z dokumentacją znajdującą się w aktach sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony postępowania szeroko omawiane jest zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądownictwa administracyjnego. Najwięcej wątpliwości budzi ocena interesu prawnego ściśle określonych osób i związanego z tym udziału tych osób w konkretnych postępowaniach administracyjnych. Poglądy literatury i orzecznictwa na ten temat omówiono, między innymi, w komentarzu B. Adamiak i J. Borkowskiego do k.p.a. - Wydawnictwo CH Beck, wydanie 3, Warszawa 2000 r., str. 191-206. Wskazano tam, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. musi mieć swoje oparcie w konkretnych przepisach prawa materialnego, a dopiero jego istnienie oraz związek z rozpoznawaną sprawą warunkuje przyznanie konkretnej osobie przymiotu strony w takim postępowaniu. Sąd podziela definicję zawartą w tym komentarzu, iż stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. będzie osoba fizyczna lub prawna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy też powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Tylko tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracji wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu (por. str. 206 tego komentarza). W sprawie niniejszej, jak wynika z akt administracyjnych oraz załączonych do nich map geodezyjnych i dokumentacji technicznej, inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego nr [...] na działce nr [...] wraz z infrastrukturą nie będzie realizowana na nieruchomości skarżącego, ani tez na działce przylegającej bezpośrednio do jego nieruchomości położonej w T. przy ul. W. [...]. Ponadto w sprawie niniejszej jest bezsporne, że opisane wyżej nieruchomości skarżącego znajdują się na terenie przeznaczonym w obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę czteropasmowej trasy tranzytowej. W tych konkretnych okolicznościach faktycznych i prawnych brak było zatem podstaw do przyjęcia, iż B. D. posiadał interes prawny do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony oraz, że organ I instancji zobowiązany był do zawiadomienia go w trybie art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia przedmiotowego pozwolenia na budowę. Wskazać ponadto należy, iż o interesie prawnym konkretnej osoby do udziału w postępowaniu administracyjnym nie świadczy formalne sąsiedztwo z terenem planowanej zabudowy, a wyłącznie możliwość oddziaływania tej budowy na interesy prawne właściciela sąsiedniej nieruchomości. W sprawie niniejszej okoliczności te nie zostały ujawnione w toku postępowania w sprawie, a w szczególności we wniosku o wznowienie postępowania, gdzie nie wykazano, aby zabudowa planowana na działce nr [...] mogła oddziaływać negatywnie na możliwość zabudowy nieruchomości skarżącego. Na marginesie wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 września 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 425/03 oddalił skargę B. D. na ostateczną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 grudnia 2002 r. o odmowie wznowienia, na wniosek skarżącego, postępowania w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego nr [...] na tej samej działce nr [...] w T. przy ul. K. [...]. Organ administracji uznał również w tej sprawie że B. D. nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Pogląd ten podzielił Sąd w przywołanym wyżej wyroku. Wyjaśnić należy również skarżącemu, że przywołana w skardze uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 4 grudnia 1995 r. nie przyjmowała, że każdy właściciel sąsiedniej nieruchomości jest stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy lecz może być taką stroną, jeżeli wykaże związek planowanej inwestycji z możliwością naruszenia jego interesu prawnego. Ponadto w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że podanie o wznowienie postępowania administracyjnego złożone przez podmiot, który nie jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. podlega załatwieniu poprzez wydanie, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. Postępowanie to bowiem z przyczyn podmiotowych jest niedopuszczalne (por. cyt. wyżej komentarz str. 601). Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.