II SA/Gd 868/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Referent Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 października 2004 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 stycznia 2004 r., nr [...]. W dniu 10 września 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął na wniosek W. B. postępowanie administracyjne w sprawie wykonania przybudówki do istniejącego garażu na działce nr [...] przy ulicy [...] w L. Postanowieniem z dnia 12 listopada 2003 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 5 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez K. S. wykonywane bez wymaganego zgłoszenia, polegające na ustawieniu na działce nr [...] obr. [...] przy ulicy [...] w L. wiaty nietrwale związanej z gruntem, zadaszonej, o konstrukcji drewnianej, pokrytej blachą oraz nałożył na K. S. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót wraz z oceną techniczną oraz zaświadczenia Burmistrza Miasta o zgodności obiektu z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie decyzją z dnia 6 stycznia 2004 r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo Budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał K. S. rozebrać samowolnie wybudowaną na działce nr [...] obr. [...] przy ulicy [...] w L. wiatę drewnianą nietrwale związaną z gruntem. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 14 października 2003 r. w trakcie przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że K. S. na wspólnej nieruchomości – działce nr [...] obr. [...] wykonał z elementów rozebranej szklarni wiatę o konstrukcji drewnianej bez wymaganego zgłoszenia. Jako że strona nie wykonała nałożonych nań na mocy postanowienia organu z dnia 12 listopada 2003 r. obowiązków należało orzec o rozbiórce samowolnie wybudowanego obiektu. Od powyższej decyzji odwołał się K. S. wskazując, że sporny obiekt to osłona opału składająca się z kilku desek podpierających arkusz okrywającej blachy. Osłona ta nie została wykonana w sensie obiektu budowlanego, nie stanowi zagrożenia dla współwłaścicieli, osłania powierzchnię, którą zajmuje składowany opał i ma służyć tymczasowo, do zakończenia podziału działki pomiędzy odwołującym się a W. B. lub krócej, jeżeli składowany opał zostanie wcześniej zużyty. Z kolei okna podpierające dach osłony opału należą do składowanych pod dachem materiałów. Decyzją z dnia 29 października 2004 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji prowadzone w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane w przedmiocie samowolnie wybudowanej wiaty drewnianej nietrwale związanej z gruntem na działce nr [...] obr. [...] przy ulicy [...] w L. W uzasadnieniu organ wskazał, że w myśl przepisów art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego przedmiotowa wiata stanowi tymczasowy obiekt budowlany. Obiekty budowlane można budować na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ustawy Prawo budowlane) bądź na podstawie zgłoszenia (art. 30 ustawy Prawo budowlane). W przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie bądź wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę mają zastosowanie przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane, zaś w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie bądź wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ mają zastosowanie przepisy art. 49 b powołanej ustawy. Zatem zastosowanie w przedmiotowej sprawie przez organ pierwszej instancji przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane było błędne. W świetle przedstawionych okoliczności, wobec nieprawidłowego trybu wynikającego z przepisów ustawy Prawo budowlane, organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji prowadzone w trybie przepisów art. 51 Prawa budowlanego w przedmiocie wybudowanego obiektu budowlanego na działce nr [...] obr. [...] w L. Organ odwoławczy podniósł, że organ pierwszej instancji musi jednoznacznie ocenić i uzasadnić tę ocenę, czy na wykonanie spornej wiaty było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę, czy można było rozpocząć jej budowę po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi. Organ wskazał, że pan S. zgłosił zamiar wybudowania wiaty po jej wykonaniu. Ponadto organ wskazał, iż uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., w myśl którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł W. B. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił bezpodstawne przyjęcie, że można uważać za legalną samowolę budowlaną, niezależnie od tego, czy na zobowiązanym ciążył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, czy też tylko wcześniejszego zgłoszenia, brak ustaleń faktycznych oraz sprzeczne stanowisko, co do tego jaki charakter ma wiata, czy jest trwale złączona z gruntem, czy nie, czy w tym miejscu może być usytuowana, czy jej wybudowanie nie koliduje z przepisami sanitarnymi i przeciwpożarowymi, czy nie stwarza to szczególnej uciążliwości dla pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, jaki ta wiata ma rzeczywisty charakter i czemu służy. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż we wrześniu 2003 r. K. S. bez zgody współwłaścicieli nieruchomości wybudował na swój użytek bez dokumentacji, planów, uzgodnień, bez pozwolenia wiatę, która de facto pełni funkcję graciarni i szpeci nieruchomość oraz uniemożliwia zachowanie ładu na nieruchomości. Wiata stwarza także zagrożenie pożarowe, gdyż jest magazynem na łatwopalne przedmioty, utrudnia dojście do nieruchomości i ogranicza komunikację po wspólnym terenie na zapleczu posesji, utrudnia także korzystanie z nieruchomości przez pozostałych współwłaścicieli. W ocenie skarżącego trudno się zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego, że wprawdzie prawo zostało złamane, ale postępowanie należy umorzyć, bo wiata już została wybudowana, przy czym nie jest ważne, że bez wcześniejszego zgłoszenia. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie rozbiórki wiaty drewnianej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko wskazując dodatkowo, że postanowieniem z dnia 2 grudnia 2004 r. nr [...] stwierdził nieważność postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 12 listopada 2003 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, choć nie ze względów w niej wskazanych. Organ pierwszej instancji wszczął na wniosek postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego wybudowania na działce nr [...] obr. [...] w L. wiaty drewnianej oraz wydał decyzję w oparciu o wskazane przez siebie przepisy ustawy Prawo budowlane (art. 51 ust. 1 pkt 1). Organ drugiej instancji rozpoznając odwołanie uznał, że w sprawie zastosowanie mieć będą inne przepisy ustawy Prawo budowlane( art. 48 lub art. 49b), niż wskazał organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy następnie stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie zastosował w niniejszej sprawie przepisy art. 50 oraz art. 51 ustawy Prawo budowlane, w związku z czym należało postępowanie administracyjne prowadzone "w trybie przepisów art. 51 Prawa budowlanego" umorzyć. Podkreślić należy, że organ odwoławczy wskazał również, iż swoje rozstrzygnięcie oparł o przepis art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Uznać zatem należy, że organ drugiej instancji doszedł do przekonania, że prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe, choć bliżej swego stanowiska w tym względzie nie uzasadnił. Takie stanowisko organu jest jednak, w ocenie Sądu, błędne. Bezprzedmiotowość to brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo w ogóle nie miała charakteru sprawy administracyjnej, albo utraciła taki charakter w toku postępowania. W sprawie niniejszej sytuacja taka nie ma miejsca. To, iż w sprawie powinny mieć zastosowanie według organu odwoławczego inne przepisy prawa nie jest tożsame z bezprzedmiotowością postępowania. Ponadto sprawa została wszczęta i była prowadzona w sprawie wybudowania obiektu budowlanego na określonej działce, a nie prowadzona w trybie konkretnego przepisu ustawy Prawo budowlane. Przedmiotem postępowania jest w sprawie niniejszej ewentualna samowola budowlana, nie zaś "tryb postępowania" w sprawie samowoli budowlanej. W tej sytuacji decyzja organu drugiej instancji jest wadliwa. Jednakże pomimo tej wadliwości decyzji organu odwoławczego należy zgodzić się z organem, iż decyzja organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów z art. 107 k.p.a. Decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z osnowy i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, żadna z tych części oddzielnie nie może istnieć w obrocie prawnym. Wymogi decyzji administracyjnej zostały precyzyjnie określone w art. 107 k.p.a., braki w tym zakresie stanowią o wadliwości tego aktu. Dla strony, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem, uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne, jak samo rozstrzygnięcie. I tak w myśl art. 107 k.p.a. jedynym z elementów decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Powinno ono zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji, ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. W świetle ustaleń przedmiotowej sprawy uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji wymogów tych nie spełnia. Mając na uwadze powyższe Sąd na mocy art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji publicznej będą miały na uwadze powyższe rozważania.