II SA/Gd 868/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatu i Starosty na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie nieważności postanowienia w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych postanawia odrzucić skargę. Powiat i Starosta wnieśli skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 października 2013 r. nr [...]. Postanowieniem tym Kolegium utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 9 sierpnia 2012 r., stwierdzające nieważność ostatecznego postanowienia Starosty z dnia 14 stycznia 2011 r. w sprawie uzgodnienia możliwości przeznaczenia położonych na działce nr [...] w miejscowości P. gruntów rolnych na cele nierolnicze i przeznaczenie ich pod inwestycję polegającą na budowie wolnostojących jednorodzinnych budynków mieszkalnych, wraz z określeniem możliwości podziału działki. Składający skargę uzasadniając interes prawny do jej wniesienia wskazali, że ostateczne postanowienie o stwierdzeniu nieważności powyższej decyzji otwiera drogę do wysuwania przez inwestora roszczeń odszkodowawczych. Złożenie skargi pozostaje zatem w interesie Powiatu i Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wniosło o jej odrzucenie. Organ wskazał, że Starosta ma w sprawie status organu administracji, w związku z czym nie jest legitymowany do złożenia skargi do sądu. Legitymację taką, według Samorządowego Kolegium Odwoławczego, posiadają podmioty mające interes prawny, a zatem strony postępowania oraz podmioty dysonujące analogicznymi do stron uprawnieniami procesowymi, będące uczestnikami na prawach stron. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Sąd wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot, którym stosownie do treści art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. O posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego (legitymującego do wniesienia skargi) decyduje przepis prawa materialnego. Interes prawny należy rozumieć jako istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Jednostka samorządu terytorialnego - jako osoba prawna – może być stroną tego postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267). W orzecznictwie doktrynie przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (lub postanowienia), wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takim przypadku będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie organy ją reprezentujące. Jednostka samorządu terytorialnego nie ma wówczas legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. I OPS 1/03, LEX nr 79089, wyrok NSA z dnia 12 marca 2010 r. sygn. I OSK 1428/08, wyrok NSA z 28 maja 2009 r. sygn. I OSK 782/08, wyroki dostępne na stronie internetowej www.nsa.gov.pl, postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. I OSK 974/11 Lex nr 1264984) Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 maja 2003 r. I OPS 1/03 włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Tego rodzaju rozwiązania prawne nie powinny budzić wątpliwości, tym bardziej że prawo własności przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego zostało im przyznane w celu realizacji postawionych przed nimi zadań z zakresu administracji publicznej i z tego powodu podlega licznym ograniczeniom, płynącym z przepisów prawa publicznego. Powyższe stanowisko potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r. K 32/08 (OTK-A 2009 nr 9 poz. 139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że przedmiotem postępowania toczącego się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym było stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty z dnia 14 stycznia 2014 r. W tym postępowaniu Powiat nie uzyskał statusu strony postępowania, a wydane postanowienie było przesłane Staroście do wiadomości tylko jako organowi, który wydał orzeczenie objęte postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności. W tej sytuacji dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez Starostę - organu wydającego rozstrzygnięcie, którego nieważność stwierdzono - nadawałoby temu organowi uprawnienia z jednej strony władcze – organu którego akt jest kontrolowany w postępowaniu nadzwyczajnym, a z drugiej strony uprawnienia strony, która kwestionuje rozstrzygnięcie będące wynikiem tej kontroli. Odnośnie Skarbu Państwa, w imieniu którego działa Starosta, powołać się należy na tę samą argumentację. Starosta wydał postanowienie uzgadniające możliwość przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jako organ wykonujące zadania z zakresu administracji rządowej. Organ wydający akt administracyjny w danym postępowaniu nie może występować jako reprezentant Skarbu Państwa występującego w charakterze strony tego postępowania i domagać się ochrony jego interesów. Nadto wskazać należy, że wywodzony w skardze interes prawny Skarbu Państwa ma charakter wyłącznie ekonomiczny. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę odrzucił.