II SA/Gd 869/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski (spr.) Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Hanna Tarnawska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. i K. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. II SA/Gd 869/04 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2 listopada 2004 r., nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lipca 2004 r. nakazującą G. i K. K. rozbiórkę nadbudowy poddasza użytkowego, dokonanej nad I piętrem, oraz rozbudowy przed wejściem do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] nr [...] w M. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2003 r., zmienionym kolejnymi postanowieniami z dnia 20 lutego 2004 r. i 14 kwietnia 2004 r., wstrzymał, w oparciu o art. 48 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę, polegające na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w M. oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r., następujących dokumentów: zaświadczenia właściwego organu o zgodności nadbudowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego z opiniami i uzgodnieniami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z niewykonaniem przez inwestora w wyznaczonym termie powyższego wezwania, Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 listopada 2003 r. nakazał rozbiórkę nadbudowy omawianego obiektu. Decyzja o rozbiórce została uchylona w postępowaniu odwoławczym i sprawa powróciła do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji nakazał inwestorowi rozbiórkę nadbudowy poddasza użytkowego i rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że inwestor do dnia wydania decyzji nie przedstawił żadnego z wymaganych dokumentów. Organ zaznaczył, że oczekiwanie inwestora na wydanie przez urząd gminy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu było bezprzedmiotowe, ponieważ jej uzyskanie nie wchodziło w zakres nałożonego obowiązku, a ponadto nie można jej podjąć w odniesieniu do już powstałych obiektów lub ich części wykonanych niezgodnie z przepisami. Zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym inwestor zignorował postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i kontynuował przebudowę. G. i K. K. w odwołaniu od decyzji stwierdzili, że wnioskiem z dnia 27 sierpnia 2003 r. wystąpili do Wójta Gminy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a pismem z dnia 3 października 2003 r. ponowili prośbę w tej sprawie, podnosząc obowiązujący ich termin. Oświadczyli również, że wcześniej nie przedłożyli innych dokumentów, gdyż nie stanowiłyby one wymaganego kompletu. Obecnie złożyli wszystkie wymagane pozwolenia i projekty z uzgodnieniami, a sprawa powinna być jak najszybciej załatwiona, bo zbliża się zima. Organ odwoławczy powołał się na treść przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę. Ponieważ organ I instancji stwierdził naruszenie tego przepisu, słusznie wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych związanych z przebudową przedmiotowego obiektu i nałożył obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. W decyzji o rozbiórce organ I instancji wskazał, że inwestor nie dostarczył wyszczególnionych w postanowieniu dokumentów, pomimo iż pierwotny termin wykonania obowiązku został dwukrotnie przedłużony na wniosek zainteresowanych. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w toku postępowania odwoławczego inwestor przekazała projekt architektoniczno-budowlany rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, sporządzony w sierpniu 2004 r. Jednak przedstawiony projekt nie został sprawdzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego (art. 20 ust. 2 w związku z art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego) i zawiera braki w zakresie uzgodnień. Zatem nie spełnia wymogów określonych normami prawa budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków stosuje się art. 1 tego artykułu tj. rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wytknął organowi I instancji, że w prowadzonym postępowaniu nie zastosował dyspozycji art. 50a Prawa budowlanego, który stanowi, że właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych wbrew postanowieniu o ich wstrzymaniu, o którym mowa w art. 48 ust. 2, nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Ponieważ jednak decyzja organu I instancji zawierała wyżej wskazany nakaz organ odwoławczy utrzymał ją w mocy. G. i K. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się uchylenia decyzji obu instancji z powodu tendencyjnego postępowania. Skarżący podnieśli, że w postępowaniu organów miało miejsce wiele nieprawidłowości, które doprowadziły do całkowitej ich dezorientacji, a następnie choroby i rozstroju nerwowego. W tym zakresie wskazali, iż decyzja organu II instancji w preambule powołuje pismo z dnia 4 października 2004 r., które dotyczy innej decyzji z dnia 15 września 2004 r. W ich ocenie prawdopodobne jest, iż organ I instancji przekazując odwołanie nie dołączył decyzji PINB z dnia 15 września 2004 r., której dotyczyło pismo. W uzasadnieniu zaś decyzji organu odwoławczego znajduje się zarzut nie sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego przez osobę uprawnioną. Jednak zdaniem skarżących rodzi się pytanie, której decyzji dotyczy zarzut i dlaczego inwestorzy nie zostali pouczeni o konieczności uzupełnianie dokumentacji w tym zakresie. W prawie trudno się doszukać obowiązku i informacji, że nie można korzystać z zapisu art. 20 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego dla celu wykonania inwentaryzacji i dokumentacji dokończenia przebudowy domku jednorodzinnego. Skarżący stwierdzili, że ciążył na nich obowiązek tylko dwóch uzgodnień i zostały one wykonane. Następnie skarżący podnieśli kwestię, które z wydanych w sprawie postanowień jest ważne i w jakim zakresie. Postanowienie z dnia 19.08.2003 r. straciło ważność po upływie 2 miesięcy zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ decyzja dotycząca rozbiórki została wydana w dniu 12 listopada 2003 r., a następnie uchylona w dniu 21 stycznia 2004 r. Kolejne postanowienia zmieniające w/w postanowienie nie zostały uwieńczone decyzją w ciągu 2 miesięcy i zgodnie z art. 50 ust. 4 również straciły swoją ważność. W toku postępowania administracyjnego, organ I instancji odstąpił od żądania od skarżących posiadania decyzji o warunkach zabudowy; zamieniając go na obowiązek uzyskania akceptacji właściwego organu o zgodności nadbudowy części obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący złożyli w dniu 28 sierpnia 2003 r. wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, jednak mimo ponagleń postępowanie administracyjne w tej sprawie wszczęto dopiero w dniu 11 maja 2004 r., a pierwszą decyzję wydano w 14 lipca 2004 r. Biorąc pod uwagę długość i sposób prowadzenia postępowania skarżący przypuszczają, że urząd celowo blokował wydanie decyzji o warunkach zabudowy i tym samym uniemożliwiał wykonanie nakazanej dokumentacji, inwentaryzacji i dokończenie budowy. Żaden projektant nie chciał się podjąć wykonania dokumentacji bez warunków zabudowy. Ponadto skarżący podnieśli, że inspektor budowlany dokonujący wizji lokalnej, nie wykazywał żadnego zrozumienia dla problemów skarżących i nie zezwolił na wykonanie prac zabezpieczających budowę przed zniszczeniem i zagrożeniami bezpieczeństwa. Posesja na której stoi omawiany obiekt budowlany była zawsze zamknięta i skarżący nie wiedzą w jaki sposób były wykonywane wizje lokalne w czasie ich nieobecności, bez naruszenia prawa. Nie jest dla nich jasne, dlaczego w opinii organu I instancji nie zachodzą okoliczności, aby zastosować tryb art. 132 k.p.a. i uwzględnić uwagi wniesione w odwołaniu z dnia 2 września 2004 r., zwłaszcza, że udało się w końcu zdobyć warunki zabudowy, wykonać dokumentację, mapki i uzgodnienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w swojej decyzji. Ponadto organ odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że pismo skarżących z dnia 4 października 2004 r. zostało uznane za uzupełnienie wniesionego dowołania od decyzji z dnia 6 lipca 2004 r., ponieważ nie posiadało żadnych znamion odwołania, natomiast podnosiło kwestie wynikające z decyzji z dnia 6 lipca 2004 r., m.in. adresu do doręczeń oraz wymaganego dokumentu o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. O rozstrzygnięciu sprawy przesądziły braki w dokumentacji a przede wszystkim nie zastosowanie się do obowiązku wstrzymania budowy. Zarzut utraty ważności postanowienia o wstrzymaniu budowy po upływie 2 miesięcy jest nietrafny, ponieważ powoływany przez skarżących przepis funkcjonuje w zupełnie innym trybie postępowania. Organ jest zdania, że w pewnej mierze można zrozumieć dezorientację skarżących, lecz nic nie usprawiedliwia faktu zignorowania przez nich jednoznacznego w swej wymowie obowiązku wstrzymania budowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podjęte przez organ I instancji czynności, a w szczególności wydane postanowienie z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. [...] wskazują na to, iż organ zmierzał do zalegalizowania nielegalnej rozbudowy budynku wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W postanowieniu tym organ I instancji nałożył na skarżących obowiązek przedstawienia organowi nadzoru budowlanego w terminie do 30 czerwca 2004 r.: a) zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności nadbudowy części obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, b) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządowej, c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak można odczytać z akt sprawy skarżący podjęli próbę wykonania nałożonego obowiązku i przedłożyli organowi cztery egzemplarze projektu budowlanego, które wprawdzie nie zawierają wszelkich wymaganych uzgodnień, ale mogły w przekonaniu skarżących spełniać oczekiwania organu. Skarżący są ludźmi prostymi, którzy nie koniecznie muszą rozumieć terminy używane w administracji. W tej sytuacji organy prowadząc postępowanie winny stosownie do art. 8 i 9 Kpa udzielić stronie wszelkich niezbędnych informacji i to językiem dla strony zrozumiałym. K. i G. K. weszli w posiadanie przedmiotowej nieruchomości w wyniku notarialnej umowy kupna – sprzedaży. Ponieważ nieruchomość ta jest nieruchomością zabudowaną i znajduje się w tej części M., która jest zabudowana jest oczywiste, iż nieruchomość skarżących jest przewidziana na cele budowlane, a przedłożenie zaświadczenia o prawie do dysponowania taką nieruchomością na cele budowlane jest w tym wypadku jedynie wymogiem czysto formalnym, a skarżący przy odpowiednim stosowaniu przez organ art. 9 Kpa mogli je uzyskać bez przeszkód. Podobne uwagi można odnieść do nałożonego przez organ obowiązku przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący takiego zaświadczenia nie przedłożyli, bowiem bezskutecznie domagali się wydania decyzji o warunkach zabudowy do czego zobowiązani zostali treścią wadliwego pierwszego (uchylonego) postanowienia nakładającego na nich wykonanie określonych obowiązków. Skoro zatem organ podjął już czynności zmierzające do zalegalizowania samowoli budowlanej wydając przywołane wyżej postanowienie, to winien w pełni zastosować się do treści przepisów 8 i 9 Kpa. Zwłaszcza, iż jak się wydaje istniały możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej. Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit.c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję pozostawiając organowi II instancji możliwość rozstrzygnięcia o legalności decyzji organu I instancji po uzupełnieniu postępowania dowodowego. Z uwagi na treść wyroku Sąd orzekł w trybie art. 152 p.p.s.a.