II SA/Gd 870/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 października 2004 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2004 r. nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717) w zw. z art. 101 § 1 i 3, art. 103 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr [...] W. K., położonych w rejonie ul. B. w G. dla budowy około 30 budynków mieszkalnych, regulacji podziałów geodezyjnych, zagospodarowania terenów sportowo – rekreacyjnych z towarzyszącą zabudową usługową wszczęte na wniosek K. D., na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, tj. od dnia 29 listopada 2003 r. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia wskazano, iż po rozpatrzeniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i wydaniu stosownej decyzji została ona uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Co istotne, dla terenu objętego wnioskiem strony przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na okoliczność, iż rozstrzygnięcia planu mają istotne znaczenie dla obsługi komunikacyjnej na tym terenie i zaopatrzenia poszczególnych działek w podstawowe elementy infrastruktury technicznej należało zawiesić postępowanie mając na uwadze interes społeczny wszystkich właścicieli w/w obszaru. W zażaleniu od w/w postanowienia K. D., zarzucając przedmiotowemu rozstrzygnięciu rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP wniósł o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu wskazano, iż organ I instancji pomimo braku obiektywnych przeszkód do wydania stosownej decyzji zawiesił postępowanie nie podając jednocześnie jakiegokolwiek uzasadnienia. Nie wyjaśniono bowiem, w oparciu o jakie podstawy organ wydał postanowienie oznaczonej treści; nie sprecyzowano nadto w czym interes społeczny na który się powołano się przejawia i w jakim zakresie decyzja zgodna z wnioskiem strony mogłaby go naruszać. W ocenie odwołującego powoływanie się na interes społeczny wynikający z faktu, iż nowy plan zagospodarowania przestrzennego może odmiennie uregulować kwalifikację terenu niż dotychczas powoduje przekonanie, iż w istocie powoływanie się na interes społeczny stanowi tylko i wyłącznie narzędzie do pozbawienia wnioskodawcy możliwości uzyskania prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Postanowieniem z dnia 1 października 2004 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 105 § 1 k.p.a., art. 45 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie w części dotyczącej działek o numerach: [...]; w pozostałej części zaskarżone postanowienie zostało uchylone i w tym zakresie organ odwoławczy umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż zawieszenie postępowania z uwagi na skutki przestrzenne nowych inwestycji podyktowane jest chęcią stworzenia sobie możliwości weryfikacji projektowanej inwestycji z ustaleniami nowego planu; najczęściej jednak nie znajduje to aprobaty osoby ubiegającej się o uzyskanie stosownej decyzji. W ocenie organu z uwagi na stan faktyczny sprawy wskazanym jest aby przed wydaniem określonej decyzji doszło do wcześniejszego uchwalenia planu; jego postanowienia mają bowiem znaczenie dla obsługi komunikacyjnej na terenie P. B. i zaopatrzenia poszczególnych działek w podstawowe elementy infrastruktury technicznej. Z doświadczenia życiowego wiadomo zaś, iż wprowadzenie w tych kwestiach rozwiązań doraźnych powoduje często negatywne i nie dające się odwrócić skutki. W tym też stanie podnieść należy, iż organ I instancji zawieszając postępowanie w sprawie zasadnie powołał się na interes wszystkich właścicieli obszaru P. B., w tym również interes skarżącego. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 7 k.p.a. oraz nie przekroczono granic swobodnego uznania. Co więcej, w ocenie organu odwoławczego nie można podzielić stanowiska, iż uzasadnienie zakwestionowanego postanowienia napisano w sposób niezrozumiały. Organ powołał bowiem przepis stanowiący podstawę prawną orzeczenia oraz wskazał przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż pismem z dnia 6 kwietnia 2004 r. pełnomocnik skarżącego ograniczył zakres złożonego przez niego wniosku. Tym samym w odniesieniu do pozostałych wymienionych w orzeczeniu działek nie można było postępowania zawiesić; w tym zakresie postanowienie Prezydenta Miasta należało w odpowiedniej części uchylić i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. D. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawnego oraz art. 7 i 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organy administracji słusznego interesu obywateli oraz brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w treści postanowienia. Nadto jako na konsekwencję naruszenia przepisów postępowania administracyjnego skarżący wskazał na rażące naruszenie art. 3 pkt 2, art. 33, art. 40 ust. 2 i art. 44 oraz art. 43 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pozbawienie go prawa zabudowy, stanowiącego integralną część prawa własności nieruchomości gruntowych, nie wydanie decyzji w przewidzianym w ustawie trybie oraz odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu skargi, w którym powtórzono argumentację zawartą w zażaleniu od postanowienia organu I instancji wskazano, iż w sprawie mimo braku obiektywnych przeszkód do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego stosowne rozstrzygnięcie nie zostało wydane; bez podania jakiegokolwiek uzasadnienia zawieszono zaś postępowanie co stanowiło szczególnie rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 k.p.a. Nadto organ winien był dogłębnie rozważyć zarówno słuszny interes strony jak i interes społeczny – uzasadniający zawieszenie postępowania. W przedmiotowej sprawie gdzie to skarżący jest podmiotem wyłącznie uprawnionym do dysponowania nieruchomościami objętymi wnioskiem stanowisko osób trzecich nie może być dla organu wiążące i tym samym naruszać prawa do gospodarowania nieruchomością. W ocenie skarżącego, powołującego się na prawo zabudowy, zasadę wolności budowlanej oraz poglądy przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego postanowienie organu II instancji nie wskazuje również racjonalnych przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania; nie zawiera także wyjaśnienia w oparciu o jakie podstawy organ wydał postanowienie oznaczonej treści. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało wszczęte pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. Dlatego też zgodnie z regułami określonymi w art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) do jej załatwienia znajdują zastosowanie reguły określone w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku. W tym konkretnym przypadku zakwestionowane zostało postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania z uwagi na prace nad przygotowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też dla oceny prawidłowości postępowania organów administracji zasadniczego znaczenia nabierają postanowienia art. 45 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowił, że dla obszarów, dla których nie ma obowiązku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w odniesieniu, do których nastąpiło zgłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia tego ogłoszenia. Jak trafnie zauważa skarżący określona w tym przepisie podstawa zawieszenia ma charakter uznaniowy, czyli organ administracji może zawiesić postępowanie w sprawie warunków zabudowy ale nie ma takiego obowiązku. Oczywiście w obecnym stanie prawnym uznanie to nie ma charakteru pełnego a organ administracji powinien wykazać jakimi kryteriami kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w tym zakresie. Zdaniem Sądu wymagania te zostały zrealizowane w przedmiotowej sprawie gdyż organ odwoławczy wskazał, że za zawieszeniem postępowania przemawia przyznanie gminom możliwości kształtowania ładu przestrzennego zgodnie z warunkami jakie będą wynikały z opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego. Względy takie zostały wykazane w przedmiotowej sprawie, gdyż jak wynika z akt administracyjnych teren objęty wnioskiem o określenie warunków zabudowy znajduje się w granicach Parku Krajobrazowego. Ponadto zwrócono uwagę na to, że analogiczne wnioski jak skarżący dla nieruchomości zlokalizowanych na terenie P. B. złożyło wiele podmiotów. Dlatego też należy przyjąć, że kwestionowane rozstrzygnięcie nie miało w tym zakresie charakteru dowolnego. Oczywiście jak trafnie zwraca uwagę skarżący w takim przypadku organ administracji powinien dokonać wyważenia interesu społecznego przemawiającego za zawieszeniem postępowania z interesem wnioskodawcy. Warunek ten został jednak w przedmiotowej sprawie spełniony gdyż w uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało jakie względy społeczne związane miedzy innymi z ochroną środowiska przemawiały za zawieszeniem postępowania. Zwrócono również uwagę, że za takim rozstrzygnięciem przemawia interes pozostałych podmiotów zainteresowanych zagospodarowaniem P. B. jak i interes wnioskodawcy. W związku z tym zarzut, że organy nie dokonały wyważenia przeciwstawnych interesów nie jest uzasadniony, gdyż miało to miejsce. Organ odwoławczy wskazał jakimi względami się przy tym kierowano. Dlatego też również w tym zakresie działanie organów administracji nie miało charakteru dowolnego i pozostawało w granicach prawa. Podsumowując zatem powyższe rozważania należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a zatem skarga na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała oddaleniu.