II SA/Gd 870/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. Z. i M. Z. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 12 sierpnia 2022 r., nr WOP.7722.153.2021.CM w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku z dnia 23 lipca 2021 r., nr PNB-7141/25-4b/2021/AO, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących M. Z. i M. Z. kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga M. Z. i M. Z. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 sierpnia 2022 r. o uchyleniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 23 lipca 2021r. nakazującego wstrzymanie robót budowlanych przy posadowieniu budynku o wym. 1,65m x 1,2m o funkcji gospodarczej na terenie działki nr [...] obręb O., gm. W., została wniesiona w następującym stanie sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim przeprowadził postępowanie w sprawie zabudowy działki nr [...] (w części oznaczonej na mapie jako nr [...]) położonej w obrębie ewidencyjnym O. w gminie W. i na podstawie oględzin z 26 sierpnia 2020r. ustalił, że na ww. działce będącej własnością skarżących w 2018r. posadowili obiekt budowlany - budynek o konstrukcji drewnianej szkieletowej, na legarach i bloczkach betonowych, parterowy o dachu dwuspadowym, o wymiarach 1,65m x 1,2m, pełniący funkcję gospodarczą bez uzyskania zezwolenia na jego posadowienie. W związku z powyższym organ powiatowy uruchomił procedurę z art. 48 ustawy Prawo budowlane wydając w pierwszej kolejności postanowienie z 23 lipca 2021r., którym: 1. wstrzymał roboty budowlane przy posadowieniu budynku, trwale związanego z gruntem (na legarach drewnianych i bloczkach betonowych), wykonanego w konstrukcji drewnianej szkieletowej , parterowego o dachu dwuspadowym, o wymiarach 1,65m x 1,2m pełniącego funkcję gospodarczą, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia budowy na ternie działki nr [...], w części oznaczonej na mapie jako nr [..], położonej w obrębie ewidencyjnym O. gmina W.; 2. poinformował inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego lub jego części w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy oraz o możliwości wycofania wniosku o legalizację do dnia wydania decyzji o legalizację, ponadto zobowiązał do wykonania niezbędnego zabezpieczenia budowy, a terenu budowy do zabezpieczenia przed dostępem osób niepowołanych. Rozpatrując przedmiotową sprawę w trybie zażaleniowym organ odwoławczy w trybie art. 136 Kpa zlecił organowi powiatowemu uzupełnienie materiału dowodowego o przeprowadzenie dodatkowych oględzin. W odpowiedzi organ I instancji pismem z 6 lipca 2022r. przesłał uzupełniony materiał dowodowy przedmiotowej sprawy. Organ powiatowy przeprowadził w dniach 4 kwietnia 2022r. oraz 29 czerwca 2022r. protokolarne dodatkowe dowody z oględzin w tej sprawie na dz. nr [...] w części oznaczonej numerem [...] obręb O., gmina W. Podczas oględzin w dniu 29 czerwca 2022r. PINB w powiecie puckim stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany pełniący funkcję gospodarczą został rozebrany, a w jego miejsce posadowiono nowy obiekt budowlany o wym. 3,0m x 3,0m, którego konstrukcję stanowi szkielet stalowy pokryty blachą trapezową, parterowy o dachu dwuspadowym i funkcji gospodarczej. Uwzględniając okoliczność, że na etapie postępowania zażaleniowego ujawnione zostało, że w momencie wydania przez organ I instancji postanowienia oraz wniesienia przez stronę zażalenia na to postanowienie istniał przedmiot postępowania (budynek gospodarczy), zaś na etapie rozpatrywania zażalenia uzupełniony materiał dowodowy dowiódł, że przedmiot postępowania nie istnieje (obiekt został przez stronę rozebrany) organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego postanowienia. W ocenie PWINB obecny stan faktyczny wskazuje, że nie ma podstaw prawnych lub faktycznych do wydania przez PINB w powiecie puckim w danej kwestii postanowienia. Zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje, że ostatni człon przepisu art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, stanowiący "umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części", musi być stosowany odpowiednio. Oznacza to, że w niektórych sprawach nie można go zastosować, np. w razie braku podstaw prawnych do wydania postanowienia (co ma miejsce w przedmiotowej sprawie), wystarczające będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. W konsekwencji organ odwoławczy uchylić w całości postanowienie PINB w powiecie puckim z 23 lipca 2021r.. We wniesionej skardze pełnomocnik skarżących zarzucił: 1) naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 Kpa poprzez przyjęcie, że przedmiotowy obiekt, posadowiony na działce nr [...], obręb ewidencyjny O., o wymiarach 1,65m x 1,20m był trwale związany z gruntem i jako taki wymagał skutecznego zgłoszenia jego budowy, podczas gdy obiekt ten powinien zostać uznany za obiekt małej architektury, wobec którego nie było wymagane zgłoszenie budowy; 2) naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 19 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że przedmiotowy obiekt, który był posadowiony na działce nr [...], obręb ewidencyjny O., o wymiarach 1,65m x 1,20m był trwale związany z gruntem i jako taki wymagał skutecznego zgłoszenia jego budowy, podczas gdy obiekt ten powinien zostać uznany za obiekt małej architektury, wobec którego nie było wymagane zgłoszenie budowy; 3) naruszenie art. 124 § 2 Kpa poprzez wskazanie w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, że przyczyną uchylenia postanowienia było rozebranie obiektu budowlanego, podczas gdy - niezależnie od faktu rozbiórki - obiekt ten w ogóle nie wymagał ani uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia; 4) naruszenie art. 124 § 1 k.p.a. poprzez nie wskazanie zakresu rozstrzygnięcia tj. nie wskazanie w sentencji zaskarżonego postanowienia czy postanowienie z 23 lipca 2021 r. zostało uchylone w całości czy też w części, podczas gdy treść rozstrzygnięcia powinna zostać sformułowana w sposób kategoryczny i jednoznaczny, co miało wpływ na treść orzeczenia. Uzasadniając wniesienie skargi skarżący zakwestionowali treść rozstrzygnięcia postanowienia organu odwoławczego podnosząc, że postanowienie organu I instancji z 23 lipca 2021 r. winno zostać uchylone nie z uwagi na rozbiórkę obiektu wobec którego wszczęto postępowanie, a z uwagi na to, że obiekt ten nie wymagał ani decyzji o pozwoleniu na budowę, ani nie wymagał zgłoszenia. Był bowiem z uwagi na wymiary obiektem małej architektury. Ponadto kwestionując treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego wskazali skarżący, że w treści rozstrzygnięcia powinno znaleźć się wskazanie czy rozstrzygnięcie dotyczy całości czy też części zaskarżonego postanowienia. W ocenie skarżących tylko w ten sposób możliwe kategoryczne i jednoznaczne określenie sytuacji prawnej uczestników postępowania. Tymczasem w sentencji zaskarżonego postanowienia wskazane zostało jedynie, iż uchyla ono postanowienie z 23 lipca 2021 r. W ocenie skarżących, niedopuszczalne jest to, aby sentencja postanowienia budziła jakiekolwiek wątpliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 sierpnia 2022 r. o uchyleniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 23 lipca 2021r. nakazującego wstrzymanie robót budowlanych przy posadowieniu budynku o wym. 1,65m x 1,2m o funkcji gospodarczej na terenie działki nr [...] obręb O., gm. W. Zgodnie z art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2021 r., poz. 735 ze zm.) – dalej jako "K.p.a.", Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Przepis § 2 art. 138 K.p.a. stanowi natomiast, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrócić też należy uwagę na treść art. 138 § 2b k.p.a., iż przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4. Natomiast art. 144 K.p.a. określa, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (Rozdział 11 "Zażalenia" – uwaga Sądu) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Kwestia sposobu rozstrzygania przez organ odwoławczy zażalenia strony nie została uregulowana w Rozdziale 11 K.p.a., zatem odpowiednie zastosowania ma art. 138 K.p.a. W przedmiotowej sprawie Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku rozpoznając zażalenie skarżących ograniczył się do uchylenia zaskarżonego postanowienia bez orzekania w pełnym zakresie uregulowanym w art. 138 K.p.a. Zauważyć należy, że przepis art. 138 K.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji (postanowienia) o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję (postanowienie) zgodnie z treścią art. 138 K.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ ten uchylając decyzję organu I instancji jest bowiem zobowiązany do określenia swego stanowiska w sprawie, co powinno nastąpić poprzez orzeczenie co do jej istoty. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jak i z akt sprawy wynika, iż w okresie pomiędzy wydaniem postanowienia organu I instancji a rozpoznaniem zażalenia zmianie uległ stan faktyczny sprawy, co jednak w ocenie Sądu nie uzasadniało sposobu rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. W orzecznictwie sądowym utrwalił się bowiem pogląd, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji (np. wyrok NSA w Lublinie z 21.06.1988 r., SA/Lu 151/88, ONSA 1988/2, poz. 72). Organ ten, jako organ o charakterze reformacyjnym, ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji (wyrok NSA w Warszawie z 7.07.1988 r., IV SA 451/88, GAP 1988/22, s. 43). W ocenie Sądu Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiotowej sprawie wydając zaskarżone postanowienie w istocie uchylił się od merytorycznego i prawnego rozpoznania sprawy. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – dalej jako "P.p.s.a." orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. – pkt 2 sentencji wyroku.