II SA/Gd 875/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lutego 2002 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1/ uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. z dnia 4 stycznia 2002 r., nr [...] w części dotyczącej nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego podziemnego łącznika zlokalizowanego na zapleczu działki w poziomie piwnic istniejącego budynku usługowego w G. O. przy ul. [...], 2/ umarza postępowanie w pozostałym zakresie, 3/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. K. kwotę 265 (dwieście sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4/ określa, że wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 4 stycznia 2002r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na prawach powiatu dla miasta G,. nakazał właścicielce posesji przy ul. [...] w G.-O., B. K., w związku z wykonaniem robót budowlanych bez zatwierdzonego projektu i pozwolenia na budowę, rozebrać samowolnie wybudowany podziemny łącznik zlokalizowany na zapleczu działki, w poziomie piwnic istniejącego budynku usługowego w parterze, w G.-O. przy ul. [...] oraz zasypać samowolnie wykonany głęboki wykop (pod planowaną budowę części garażowo-gospodarczej ), a następnie teren zaplecza posesji doprowadzić o poprzedniego stanu w celu zlikwidowania negatywnych skutków podmywania fundamentów wodami opadowymi, zbierającymi się w w/w wykopie, a w związku z nadchodzącą zimą, również możliwością przemarzania odkrytych fundamentów i ścian piwnicznych w części szczytowej budynku, przyległej do granicy posesji. Decyzję wydano na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 48, art. 80 ust.2 pkt l, art. 81 ust.1 i ust. 2, art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 89, poz. 414, z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu 27.09.2001r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego przeprowadził wizję lokalną na posesji przy ul. [...] w G.-O., stanowiącej własność B. K.. W wyniku dokonanych oględzin stwierdzono, że na zapleczu działki, w poziomie piwnic istniejącego budynku usługowego, właścicielka samowolnie wybudowała podziemny łącznik prowadzący do planowanej części garażowo - gospodarczej (magazynowej), pod budowę której, również na zasadzie samowoli budowlanej, został wykonany głęboki wykop. Według oświadczenia sąsiadów - D., E. i M. R., zam. w G. -O. przy ul. [...] – wykop ten stanowi zagrożenie dla wybudowanego na zapleczu ich posesji budynku, powodując podmywanie fundamentów wodami opadowymi, zbierającymi się w w/w wykopie, a w związku z nadchodzącą zimą, zachodzi obawa przemarzania odkrytych fundamentów i ścian piwnicznych w części szczytowej budynku, przyległej do granicy posesji. Inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z dnia 22.05.1997r.- dla inwestycji polegającej na dokończeniu robót budowlanych /z budynku bliźniaczego usługowego, budowie budynku gospodarczego / magazynu / oraz urządzeń budowlanych przy ul. [...] w G.-O.. Następnie uzyskał decyzję nr [...] z dnia. 30.12.1997r. o pozwoleniu na budowę budynku usługowego z przyłączami. W trakcie prowadzenia prac inwestor w roku 1998 samowolnie wybudował podziemny łącznik i wykonał wykop pod budynek garażowo-gospodarczy, które to obiekty nie były uwzględnione w zatwierdzonej dokumentacji. W dniu 15.01.2001r. inwestor złożył zawiadomienie do Wydziału Urbanistyki i Architektury UM w G. o zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie udzielonego pozwolenia j.w. W załączonym do zawiadomienia dzienniku budowy, kierownik budowy nie dokonał wpisu o dokonanych istotnych odstępstwach od zatwierdzonego projektu i pozwolenia na budowę. Kierownik budowy w dniu 30.12.2000r. złożył w dzienniku budowy końcowe oświadczenie o wykonaniu wszystkich robót zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją i pozwoleniem na adaptację budynku usługowo - biurowego. Zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego inwestor winien był uzyskać decyzję o zmianie pozwolenia na budowę od właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej na wykonanie robót budowlanych. Organ ustalił nadto, że po wybudowaniu podziemnego łącznika i wykonaniu wykopu pod budynek garażowo-gospodarczy inwestor wystąpił i uzyskał w dniu 12.09.2001r. decyzję nr [...] - o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod samowolnie rozpoczętą budowę garażu na zapleczu działki nr [...] przy ul. [...] w G.-O.. Stan ten obrazuje fakt, że inwestor zdawał sobie sprawę, iż na budowę dodatkowych obiektów winien uzyskać stosowne pozwolenie. Inwestor składając zawiadomienie zataił fakt wybudowania obiektu nieobjętego udzielonym pozwoleniem na budowę, nie zgłaszając go nawet, jako odstępstwo od udzielonego pozwolenia. W związku z powyższym, organ wszczął w dniu 13.12.2001r. postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania bez pozwolenia na budowę podziemnego łącznika na zapleczu działki, skutkujące wydaniem niniejszej decyzji, nakazującej właścicielce posesji przy ul. [...] w G.-O., B. K. - rozebrać podziemny łącznik )wiodący do planowanej części garażowo-magazynowej) samowolnie wybudowany na zapleczu działki, jak również zasypać samowolnie wykonany głęboki wykop pod budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. K. wskazując, iż na działce nr [...] w pierwotnym projekcie miał powstać budynek gospodarczy z garażem i podpiwniczeniem, którego częścią łączącą z budynkiem miał być podziemny łącznik. Obie inwestycje: dokończenie budynku oraz budynek gospodarczy z garażem miały powstać równocześnie. Niestety na działce nr [...] był usytuowany klin w postaci trójkąta (działka nr [...]) własności Skarbu Państwa, który uniemożliwił rozplanowanie budynku gospodarczego w gabarytach oczekiwanych przez odwołującą, a podanie o wykup złożone 10 października 1997r. pozostało bez odpowiedzi. Dopiero w roku 2001 drugie podanie zostało pozytywnie zaopiniowane. W oczekiwaniu na decyzję o sprzedaży, a mając na uwadze dokończenie budynku istniejącego, projekt budynku gospodarczego z garażem został wycofany z realizacji i pozostawiony do budowy w późniejszym czasie. Ze względu na otoczenie budynku służącego do celów usługowych odwołująca wykuła drzwi i wybudowała częściowo łącznik w poziomie piwnic. Wskazała, iż nie sądziła, aby na budowę podziemnego łącznika konieczne było pozwolenie. Natomiast w kwestii wykopu wskazano, iż powstał on zarówno w wyniku działalności odwołującej i prowadzonych przez nią prac porządkowych, jak i w wyniku prowadzonej budowy na działce sąsiadów, właścicieli działki nr [...]. Przemarzanie fundamentów jest wynikiem nie uporządkowania terenu przez sąsiadów właśnie. Decyzją z dnia 27 lutego 2002r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 48, art. 80 ust.2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 89, poz. 414, z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał właścicielce posesji przy ul. [...] w G. -O., B. K., rozebrać samowolnie wybudowany podziemny łącznik zlokalizowany na zapleczu działki, w poziomie piwnic istniejącego budynku usługowego w G.- O. przy ul. [...] oraz zasypać samowolnie wykonany głęboki wykop (pod planowaną budowę części garażowo –gospodarczej) na tejże posesji. W uzasadnieniu wskazano, iż w toku postępowania organ nadzoru budowlanego ustalił, że roboty budowlane przy budowie podziemnego łącznika oraz wykop pod część garażowo- gospodarczą na działce nr [..] przy ul. [...] w G. zostały wykonane samowolnie w 1998r. Inwestor posiadał wprawdzie decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 30.12.1997r. nr [...] lecz obejmowała ona dokończenie budynku usługowego przy ul. [...], przyłącze wody, przyłącze kanalizacji sanitarnej oraz przyłącze i instalację wewnętrzną gazu. W dniu 15.01.2001r. inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy w zakresie robót objętych pozwoleniem na budowę, przy czym w ciągu 14 dni organ architektoniczno - budowlany nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji, wobec czego zgłoszenie stało się skuteczne. Załączony do zawiadomienia pomiar powykonawczy nie wykazał wybudowanej istniejącej części podziemnego łącznika mającego, w zamierzeniu sprawcy samowoli, połączyć piwnice istniejącego budynku z piwnicą planowanego w przyszłości w narożniku działki garażu, pod który został wykonany wykop, również bez uzyskania pozwolenia na budowę. Dopiero po wykonaniu powyższych prac, w marcu 2001r., inwestor zwrócił się z wnioskiem do organu architektoniczno- budowlanego oraz uzyskał decyzję nr [...] z dnia 12.09.2001r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę garażu. Obecnie B. K. zamierza rozszerzyć planowaną inwestycję, o czym świadczy złożenie wniosku z dnia 23.01.2002r., na podstawie którego wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę piętrowego budynku gospodarczego z poddaszem użytkowym; z garażem oraz podziemnym łącznikiem do budynku usługowego przy ul. [...]. W tych okolicznościach należy uznać, iż wykonanie części łącznika podziemnego oraz wykopu pod garaż, przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej Wykonanie obiektu budowlanego bez pozwolenia stanowi samowolę budowlaną, podlegającą przepisom art. 48 prawa budowlanego, zgodnie z którym "właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ". Z uwagi na fakt, że organ I instancji zawarł w orzeczeniu decyzji nakaz szeregu czynności nie objętych wyżej cytowanym przepisem (jak doprowadzenie terenu zaplecza posesji do poprzedniego stanu w celu zlikwidowania negatywnych skutków popełnionej samowoli, itd.) organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł zgodnie z dyspozycją art.48 Prawa budowlanego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. K. wniosła o zmianę decyzji nakazującej rozbiórkę części piwnicy nazywanej niesłusznie łącznikiem, który zrealizowany został na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 1997r. Stwierdziła, że budowa budynku usługowego nie została zakończona, budynek nie ma pozwolenia na użytkowanie. Wskazała nadto, że wykop, o którym mowa w decyzji, jest pozostałością budowy i będzie zasypany. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga w części dotyczącej nakazu rozbiórki podziemnego łącznika zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. W przedmiotowej sprawie ocenie Sądu podlega decyzja wydana na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tj. z 2000r. Dz.U. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.). W dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego przepis ten stanowił, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z treści powyższego przepisu wynika, że orzekające w przedmiocie nakazu rozbiórki organy winny w pierwszej kolejności ustalić czy strona uzyskała pozwolenie na budowę, jaka jest treść udzielonego pozwolenia na budowę, a następnie zaś ustalić zakres wykonanych na podstawie tego pozwolenia prac budowlanych. Dopiero takie ustalenia pozwalają na dokonanie oceny czy w trakcie budowy miało miejsce odstąpienie od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Jedynie jednoznaczne stwierdzenie tych faktów daje natomiast organowi podstawę do nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dokonały właściwych ustaleń pozwalających na ocenę czy i w jakim zakresie roboty budowlane polegające na budowie podziemnego łącznika zostały wykonane niezgodnie z zatwierdzonym projektem, czy też zostały zrealizowane poza zakresem decyzji stanowiącej podstawę dla ich wykonywania. Z decyzji z dnia 30 grudnia 1997r. Nr [...] Prezydenta Miasta zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia B. K. na realizację obiektów zgodnie z załączoną dokumentacją wynika, że dotyczy ona budynku usługowego, przyłącza wody, przyłącza kanalizacji sanitarnej oraz przyłącza i instalacji wewnętrznej gazu. Integralną częścią tejże decyzji jest projekt budowlany budynku usługowo-handlowego (adaptacja budynku w budowie) w G.-O. ul. [...] działka nr [...]. Z zapisu zawartego w punkcie 6.0 części opisowej projektu wynika, iż "piwnica istniejącego budynku pełnić będzie funkcje magazynową połączoną łącznikiem z piwnicami budynku magazynowego położonego przy południowej granicy działki". Na rysunku rzutu poziomu piwnic, zawartym w tymże projekcie, znajduje się przedmiotowy łącznik, aczkolwiek nie został on opisany. W zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji brak jest natomiast ustaleń i rozważań w tym zakresie. Ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że miała miejsce samowola budowlana polegająca na budowie podziemnego łącznika, który nie był objęty wskazaną powyżej decyzją pozwolenie na budowę. Wskazać jednakże należy, że rzeczą organów nadzoru budowlanego było poczynienie w tej mierze odpowiednich ustaleń i oceny, czego z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 Kpa nie dokonano. Z powodu braku jednoznacznych ustaleń, Sąd nie ma możliwości oceny prawidłowości rozstrzygnięcia oraz zarzutów B. K., która podważa ustalenia i stanowisko przedstawione w zaskarżonych decyzjach w przedmiocie dokonanej budowy łącznika bez pozwolenia na budowę, twierdząc przy tym, że budowa ta objęta była pozwoleniem na budowę udzielonym jej w 1997r. Stwierdzić zatem należy, że sprawa w omówionym zakresie nie została, z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 Kpa, należycie wyjaśniona. Stąd też w toku postępowania przed organem I i II instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ administracji winien dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych odnośnie zakresu udzielonego pozwolenia na budowę, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w zakresie nakazu rozbiórki podziemnego łącznika. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził na rzecz skarżącej kwotę 265 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, iż zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. Wykonanie wadliwych i uchylonych decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku jest bowiem zbędne i aksjologicznie nieuzasadnione. Zaskarżona decyzja obejmowała nakaz rozbiórki podziemnego łącznika oraz nakaz zasypania wykopu. Na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2005r. pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie nakazu rozbiórki podziemnego łącznika i oświadczył, że cofa skargę w pozostałym zakresie tzn. nakazu zasypania samowolnie wykonanego wykopu. Zgodnie z treścią art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z póź. zm.) cofnięcie skargi wiąże Sąd. Jednakże cofnięcie skargi jest niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Art. 161 § 1 pkt 1 tejże ustawy stanowi natomiast, że sąd umarza postępowanie, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. Uznając, iż cofnięcie skargi w przedmiotowej sprawie jest skuteczne oraz dopuszczalne, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi umorzył postępowanie w pozostałym zakresie tj. w zakresie nakazu zasypania samowolnie wykonanego wykopu.