II SA/Gd 875/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.), Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi P. K. i D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 września 2013 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy W. z dnia 24 lipca 2013 r., nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących P. K. i D. K. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 4 września 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie linii kablowej 15 kV, stacji transformatorowej słupowej 15/0,4 kV oraz linii kablowej 0,4 kV w miejscowości N., gmina W. (działki nr [...]). Decyzje powyższe wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W decyzji z 24 lipca 2013 r. Wójt Gminy, po rozpatrzeniu wniosku "A" S.A. Oddział w S., ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie linii kablowej 15 kV, stacji transformatorowej słupowej 15/0,4 kV oraz linii kablowej 0,4 kV w miejscowości N., gmina W. (działki nr [...]). W punkcie 1 lit. c) decyzji wskazano teren objęty decyzją poprzez wyliczenie numerów działek i ich właścicieli. W szczególności, teren inwestycji obejmuje działkę o numerze [...], stanowiącą własność D. K. i P. K. W toku postępowania D. i P. K. wyrazili sprzeciw wobec realizacji planowanej inwestycji na ich działce nr [...]. Podkreślili też, że inwestor nie prowadził z nimi żadnych rozmów co do formy udostępnienia ich gruntu na przedmiotowej działce. Inwestor nie ustosunkował się do powyższego sprzeciwu. Wójt Gminy w decyzji z 24 lipca 2013 r. orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. inwestycji. Od decyzji tej odwołali się D. i P. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odwołujący zarzucili w szczególności samowolne wyznaczenie najmniej uciążliwego miejsca, przez które miałby biec przewód elektryczny. Dla odwołujących skutkowało to stworzeniem najbardziej uciążliwego dla nich projektu usytuowania przewodu, bez obciążania przebiegiem tego przewodu działki osoby zainteresowanej tą inwestycją. Powyższe w ocenie odwołujących się wpłynie negatywnie na wartość ich nieruchomości oraz uniemożliwi zaprojektowanie przydomowej oczyszczalni, na co dysponują już zgodą stosownych władz. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z 4 września 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium napisało, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2013 r., poz. 21) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Stosownie do treści art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku, w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Niespornym jest, że na terenie planowanej inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium następnie wskazało na szczególny prawny charakter decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. O charakterze tej decyzji przesądza przepis art. 56 ustawy o planowaniu, który stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Taki obowiązek przewiduje art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Decyzja ta ma więc charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ, rozpatrując wniosek inwestora, bada jedynie czy dana inwestycja spełnia przesłanki ściśle określone przepisami prawa. To nie od uznania organu zależy czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa. Oceniając argumenty odwołania na tle powołanych przepisów Kolegium stwierdziło, że odwołujący nie wskazali konkretnych przepisów, jakie ich zdaniem narusza planowana inwestycja celu publicznego. W swym odwołaniu powołali jedynie szeroko pojęte prawo własności, które ich zdaniem dozna uszczerbku przy realizacji inwestycji celu publicznego. Ustosunkowując się do powyższego, Kolegium napisało, że w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego organ nie bada uprawnień inwestora do terenu objętego wnioskiem, który może żądać ustalenia warunków zabudowy także na cudzym gruncie. Ich uzyskanie nie jest uzależnione od zgody właściciela terenu i dopuszczalne jest nawet pomimo jego wyraźnego sprzeciwu. Wydanie decyzji pozostaje zatem bez wpływu na stan prawny nieruchomości. Aspekt prawnej możliwości dysponowania nieruchomością jest badany dopiero w toku ubiegania się inwestora o pozwolenie na budowę. Definiując granice prawa własności i wyjaśniając charakter tego prawa, które podlega ograniczeniom wynikającym w szczególności z publicznoprawnych regulacji prawa budowlanego, organ odwoławczy wskazał, że choć ustalenie lokalizacji budowy linii kablowych oraz stacji transformatorowej narusza interes prawny odwołujących jako współwłaścicieli działki znajdującej się na terenie planowanej inwestycji, to dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. W ocenie Kolegium, organ I instancji działał w granicach przyznanych mu uprawnień i uprawnień tych nie nadużył, mając prawo do wprowadzenia w treści zaskarżonej decyzji zapisów kształtujących sposób wykonywania przez odwołujących ich prawa własności. Wydanie zaskarżonej decyzji w konkretnym jej kształcie uwzględniało zapewnienie wystąpienia możliwie najmniejszego konfliktu pomiędzy interesem publicznym a interesem jednostki - odwołujących. W treści zaskarżonej decyzji znalazła odzwierciedlenie analiza prowadzona w kierunku ustalenia czy lokalizacja planowanej inwestycji nie spowoduje nadmiernej ingerencji w możliwości zagospodarowania i sposobu użytkowania nieruchomości odwołujących. W ocenie Kolegium, planowana w granicach działki nr 256/4 trasa linii kablowej została poprowadzona bezpośrednio przy południowej i wschodniej granicy działki (dla maksymalnego ograniczenia ewentualnych uciążliwości w zagospodarowaniu działki nr [...]). Organ odwoławczy zważył przy tym, że zarzut odwołujących dotyczący niemożliwości wybudowania na ich działce przydomowej oczyszczalni jest bardzo ogólny. Brak w nim bowiem wskazania, w jaki sposób lokalizacja linii kablowej uniemożliwi planowane przez odwołujących zagospodarowanie działki. Ponadto z załączonego do odwołania pisma Urzędu Gminy W. z 28 maja 2012 r. nie wynika udzielenie zgody przez Gminę W. na wybudowanie przydomowej oczyszczalni, lecz jest to jedynie pismo informujące o zasadach udzielania dofinansowania takiej inwestycji. Dalej organ odwoławczy argumentował, że organ ustalający lokalizację inwestycji celu publicznego związany jest wnioskiem inwestora i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. Podstawowe parametry projektowanej inwestycji określone w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wiążą projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub organ zatwierdzający projekt budowlany. W istocie więc, rola organu orzekającego o warunkach lokalizacji sprowadza się do oceny legalności zamierzenia inwestycyjnego w danym miejscu a nie oceny jego celowości, czy też słuszności. Spełnienie wskazanych warunków prawnych przez inwestora rodzi po stronie organu I instancji powinność wydania decyzji pozytywnej. Nie można też uzależniać wydania decyzji od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 3 ustawy o planowaniu). W konsekwencji, w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie mógł zmienić wniosku inwestora i zasugerować przebieg inwestycji po innych nieruchomościach niż wskazane we wniosku. W ocenie Kolegium, chybiony jest zarzut odwołania dotyczący naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7, 8 i 9 k.p.a. Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo, w trybie art. 49 k.p.a. oraz art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiadomił na piśmie właścicieli nieruchomości, na których ma zostać zlokalizowana inwestycja celu publicznego, w tym także odwołujących, o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. W szczególności, organ stosownie do powołanych przepisów, nie miał obowiązku przesyłać odwołującym projektu decyzji. Natomiast, zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu do akt sprawy, sporządzenia z nich notatek, kopii i odpisów. W tym trybie strony mogły więc zapoznać się z projektem decyzji. W skardze na powyższą decyzję P. K. i D. K. zarzucili: 1) błąd ustaleniach faktycznych będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji poprzez błędne stwierdzenie, że wydanie zaskarżonej decyzji w konkretnym jej kształcie uwzględniało zapewnienie wystąpienia możliwie najmniejszego konfliktu pomiędzy interesem publicznym a interesem jednostki odwołującej, co jest niezgodne z mapką i właśnie w jak największy sposób utrudnia korzystania z nieruchomości skarżących, gdzie linia przewodów jest usytuowana w miejscach innych niż wskazano powyżej, 2) naruszenia prawa materialnego art. 53 ust 3 oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie jak i pozostałych przepisów w tym zakresie mających zastosowanie, 3) naruszenie art. 7, 8, 9 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności poprzez wszczęcie postępowania przez organ administracyjny bez wydania wstępnego projektu zaskarżonej decyzji co umożliwiłoby skarżącym wskazania zastrzeżeń do konkretnego projektu. Tymczasem, strony otrzymały gotową decyzję, w stosunku do której nie mogły się wypowiedzieć i przedstawić swojej propozycji, a wyznaczenie przebiegu inwestycji nastąpiło bez konsultacji, w efekcie czego wskazano najbardziej uciążliwy dla skarżących projekt usytuowania przewodów. Ponadto, jedną decyzję doręczono obojgu skarżącym. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi napisano, że organ I instancji wydając przedmiotową decyzję zaakceptował w istocie najbardziej uciążliwy dla skarżących projekt usytuowania przewodu. Co najważniejsze, przewód nie został zaprojektowany po nieruchomości osoby zainteresowanej tą inwestycją, lecz przez sam środek nieruchomości skarżących powodując, że nieruchomość ta całkowicie straci na wartości. Organ bowiem nie uwzględnił faktu, że skarżący są właścicielami zarówno działki nr [...] jak i [...]. Okablowanie zaplanowano wprawdzie po granicy działki [...], jednak jednocześnie przez środek nieruchomości skarżących, którzy jako całość traktują obie działki: [...] i [...]. Skarżący powołali się w tej mierze na naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez organ, wydający decyzję w I instancji, mimo ich sprzeciwu. Na rozprawie skarżący wyjaśnili dodatkowo, że zależałoby im, aby linia została przesunięta na zachodnią granicę działki nr [...] z działką nr [...], która nie stanowi ich własności. Aktualny przebieg linii utrudni im bowiem gospodarowanie ich nieruchomością, obejmującą dwie ww. działki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumenty zbieżne z tymi, które zaprezentowano w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Skarżący ustosunkowali się do stanowiska organu w piśmie z 17 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 4 września 2013 r. jak również poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z 24 lipca 2013 r. wykazała, że decyzje te nie są prawidłowe. Zostały one bowiem wydane z uchybieniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Przedmiotem tych decyzji jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowej 15 kV, stacji transformatorowej słupowej 15/0,4 kV oraz linii kablowej 0,4 kV w miejscowości N. gmina W. Analiza mapy, stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do decyzji organu I instancji oraz treść samej decyzji wskazują, że projektowana linia kablowa przebiegać ma przez działki o numerach [...]. Właścicielami działki o numerze [...] są skarżący – D. i P. K. Z akt wynika ponadto, że przedmiotem ich własności jest także działka o nr 256/5. Obie te działki wykorzystywane są przez skarżących jako jedna nieruchomość. Okablowanie zaplanowane przez inwestora przebiegać ma po wschodniej granicy działki nr [...], a więc – jak argumentują skarżący – w istocie przez środek ich nieruchomości, którą tworzą obie ww. działki. Skarżący w piśmie z 22 maja 2013 r. wyrazili sprzeciw wobec planowanej inwestycji, której przebieg zaplanowano na stanowiącej ich własność działce. Oświadczenie powyższe zostało przez organ I instancji całkowicie zignorowane, bowiem w treści decyzji organu I instancji brak jest odniesienia do powyższego stanowiska. Organ odwoławczy w uzasadnieniu skarżonej decyzji natomiast ocenił stanowisko skarżących, jednak ocena ta ma w zasadzie wyłącznie charakter formalny. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika bowiem, że organy administracji związane są wnioskiem inwestora co do przebiegu inwestycji i – jeśli przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami prawa – mają obowiązek wydać decyzję zgodną z wnioskiem. Stanowisko to jest słuszne co do samej zasady, co jednak nie zwalnia organów orzekających w sprawie z obowiązku zastosowania ogólnych zasad postępowania, takich jak zasada prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu stron, których przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyłączają w toku postępowania w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z treścią art. 53 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 – tekst jedn. ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.) o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W ramach obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, obowiązkiem organu jest weryfikacja danych przedstawionych przez inwestora. Przede wszystkim, organy orzekające w sprawie powinny były ustalić stan prawny nie tylko nieruchomości, na których zaplanowano inwestycję, ale także nieruchomości sąsiednich. Niewątpliwie wówczas, ujawniona zostałaby okoliczność, że przedmiotem własności skarżących jest, jak wskazano powyżej, nie tylko działka nr [...], ale także [...]. W świetle przedstawionych w odwołaniu twierdzeń skarżących oraz ich sprzeciwu wobec lokalizacji linii kablowej na wschodniej granicy działki nr [...], a więc przechodzącej przez środek ich nieruchomości obejmującej obie wskazane działki, obowiązkiem organów orzekających w sprawie była analiza tych zarzutów i rozważenie możliwości poprowadzenia linii kablowej na zachodniej granicy działki nr [...] (na granicy działek [...]). Zgodnie bowiem z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie sądu, podniesiony przez skarżących argument wymagał merytorycznej analizy z punktu widzenia możliwości przeprowadzenia linii kablowej po zachodniej granicy ich działki nr [...]. Niewątpliwie bowiem w analizowanej sytuacji słuszny interes skarżących, wyrażający się w poszanowaniu własności ich nieruchomości, stanowiącej obie ww. działki, wymagał przynajmniej analizy i zestawienia z interesem inwestora, polegającym na przeprowadzeniu inwestycji w sposób zaproponowany w jego wniosku. Przepisy prawa materialnego nie wykluczają konsultacji organu administracji z inwestorem w zakresie przebiegu inwestycji, tak aby ustalić jej lokalizację, która będzie najbardziej dogodna dla wszystkich zainteresowanych stron postępowania. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że organ ten w ogóle pominął sprzeciw skarżących, zaś organ odwoławczy ocenił go wyłącznie z sposób formalny, nie próbując przeanalizować go z punktu widzenia zasadności lokalizacji inwestycji akurat na wschodniej granicy działki nr [...]. W ten sposób zaś nie wyjaśniona została okoliczność, czy możliwe byłoby przeprowadzenie okablowania po zachodniej granicy tej działki, a więc w sposób, który także dla skarżących byłby zadowalający. Należy bowiem zauważyć, że skarżący nie kwestionują inwestycji jako takiej i nie sprzeciwiają się jej co do zasady, natomiast dążą do jej lokalizacji w sposób, który nie ograniczałby wykonywania przez nich przysługującego im prawa własności w stosunku do obu działek – [...] i [...]. Z przytoczonych wyżej względów sąd uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 4 września 2013 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy art. 7 art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe powoduje, że kontrolowane decyzje podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 – tekst jedn. ze zm.), o czym sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 wskazanej ustawy sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana (pkt II wyroku). W punkcie III wyroku sąd zasądził na rzecz skarżących kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postepowania (wpis od skargi). O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o treść art. 200 ww. ustawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu będzie jednoznaczne ustalenie stanu prawnego nieruchomości przez które przebiegać ma inwestycja i nieruchomości sąsiednich w kontekście zgłoszonego przez skarżących zarzutu przebiegu inwestycji w sposób naruszający ich słuszny interes wynikający z prawa własności nieruchomości nr [...] i [...]. Organ oceni, czy możliwy jest inny przebieg inwestycji, w szczególności w sposób zaproponowany przez skarżących.