II SA/Gd 877/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń Sędziowie: WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody z dnia 20 maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 18 kwietnia 2003 r. nr [...]. Wojewoda decyzją z dnia 20 maja 2003 r., powołując jako podstawę prawną art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 6, poz. 65 z 2003 r.), art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 18 kwietnia 2003 r., mocą której odmówiono A. B. przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że A. B. poprzednio była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. jako bezrobotna od dnia 27.04.2000 r. do dnia 13.06.2002 r.. W okresie tym od 27.04.2000 r. do 26.10.2000 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Ostatnio zarejestrowała się w dniu 14.10.2002 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. jako bezrobotna bez prawa do zasiłku. W dniu 09.04.2003 r. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. Następnie organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 13 w związku z art. 12 ustawy z dnia 17 grudnia 2001r. o zmianie m.in. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w ustawie z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu / Dz. U. z 2001 r. nr 6, poz.56, nr 42, poz. 475, nr 89, poz. 973, nr l 00,poz1080, nr 122, poz. 1323 i 1325 i nr 128, poz. 1405/ z dniem l stycznia 2002 r. skreśla się art. 37j, tj. regulujący warunki i samą możliwość przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej z 17 grudnia 2001r. stanowi, że osoby które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy / weszła w życie 1 stycznia 2002 r. o czym stanowi jej art. 12 / zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub stypendium nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 20 grudnia 2002 r., wskazanej w podstawie prawnej niniejszej decyzji, prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r., przysługuje bezrobotnym, którzy do dnia 12 stycznia 2002 r. spełnili warunki do ich nabycia. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 37 j ust. l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie i podał, że na podstawie z art. 37l ust. 1 w/w ustawy prawo do zasiłku przedemerytalnego przysługuje na wniosek osobie, która w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy lub w okresie pobierania zasiłku przedemerytalnego posiadała lub spełniła warunki do ich zasiłku nabycia; do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego zalicza się okres aktualnie pobieranego zasiłku. Organ II instancji wskazując, że A. B. poprzednio była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. jako bezrobotna od dnia 27.04.2000 r. do dnia 13.06.2002 r., stwierdził, iż nie można jej przyznać prawa do zasiłku przedemerytalnego, gdyż nie spełniała ona żadnych wymogów przepisu art. 37 j ust. 1 w/w ustawy w brzmieniu obowiązującym do 12.01.2002 r. do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego. Organ odwoławczy uznał, że A. B. w dniu rejestracji w Urzędzie Pracy nie wykazała dowodowo posiadania, co najmniej 30 lat okresu uprawniającego do zasiłku do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego w oparciu o art. 37 j ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. Strona mimo, że spełnia wymóg art. 37 j ust. 1 pkt 2 w/w ustawy, tj. posiadania co najmniej 25 lat okresu uprawniającego do zasiłku nie spełnia jednocześnie wymogu posiadania co najmniej wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Oznacza to, że A. B. nie spełnia wymogów art. 3 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 20 grudnia 2002 r. do zastosowania wobec niej art. 37 j ust. 1 przedmiotowej ustawy określającego warunki przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Stosowanie danej instytucji prawnej może opierać się wyłącznie na obowiązujących przepisach prawa. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. B. podała, że ma przepracowany okres ponad 25 lat i przez 16 lat pracowała jako dziewiarka. Nadto skarżąca podała, że pełnia warunki uprawniające ją do przejścia na wcześniejszą emeryturę Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenia, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Nadto organ odwoławczy zauważył, że skarżąca w odwołaniu myli dwie różne instytucje prawne, tj. prawo do zasiłku przedemerytalnego oraz prawo do emerytury. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Jednocześnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że na organie prowadzącym postępowanie administracyjne ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji naruszyły wyżej wskazane przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mianowicie, z treści wniosku skarżącej o przyznanie jej prawa do zasiłku przedemerytalnego wynika, iż jest ona osobą niezorientowaną w stanie prawnym. Skarżąca w przedmiotowym wniosku napisała bowiem, że warunki dotyczące tego zasiłku będzie spełniała w 2006 r. Organ I instancji po otrzymaniu niniejszego wniosku nie poinformował skarżącej odnośnie przesłanek jakie musi spełnić, aby uzyskać zasiłek przedemerytalny, tj. między innymi o wymaganych okresach zatrudnienia oraz wykonywania pracy w szczególnych warunkach i w konsekwencji nie zwrócił się do skarżącej o wskazanie czy w okresie zatrudnienia pracowała w szczególnych warunkach. Taki stan rzeczy został zaakceptowany przez organ II instancji mimo tego, że skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji podała, że przez 16 lat pracowała jako dziewiarka. Organ II instancji nie dokonał ustaleń, co do czasu i charakteru pracy skarżącej na wskazywanym przez nią w treści odwołania stanowisku, w kontekście przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. Nr 8, poz. 43 ze zm.). W takiej sytuacji niemożliwym było prawidłowe rozstrzygnięcie czy skarżąca spełniła przesłanki do nabycia zasiłku przedemerytalnego. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Reguły tej nie ograniczał art. 37j ust. 1a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.). Niniejszy przepis stanowił, że okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze, są uwzględnianie po przedłożeniu dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Cytowany przepis nie stanowił jednak, że organ uwzględnia wskazane w nim okresy pracy wyłącznie na podstawie określonych w jego treści dokumentów lub prawomocnych orzeczeń sądu. Wobec tego brak jest podstaw do uznania, że omawianym przepisem ograniczone zostało postępowanie dowodowe przed organem, którego zasady uregulowane zostały w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 37j ust. 1a cytowanej ustawy określał jedynie, jakiego rodzaju dokumenty stanowią podstawę do zaliczenia wskazanych w nim okresów pracy jako pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze dla potrzeb ustalenia prawa do zasiłku przedemerytalnego. Nadto dla uwzględnienia przez starostę okresu wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze wystarczy jedynie istnienie podstawy w postaci prawomocnego orzeczenia sądu. Zatem z treści art. 37j ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wynikało, że przewiduje on dwie formy wykazywania okresów wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Jedną z nich jest postępowanie przed starostą, który stosownie do przepisu art. 37o ust. 1 ustawy ustala prawo do zasiłków przedemerytalnych i je przyznaje w oparciu o określonego rodzaju dokumenty oraz w wszelkie inne środki dowodowe (art. 75 § 1 k.p.a.). Drugą formę natomiast stanowi prawomocny wyrok sądu powszechnego wydany w sprawie o ustalenie faktu wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Taki wyrok stanowi wówczas wystarczającą podstawę dla uwzględnienia wskazanego w nim okresu jako okresu pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. W związku z powyższym należy uznać, iż konieczne jest ustalenie istnienia wszystkich przesłanek niezbędnych dla przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Oznacza to, że w razie braku dokumentów, stanowiących podstawę do uznania okresów pracy jako okresów pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, łącznie nawet z przesłuchaniem wskazywanych przez stronę świadków. Okresy zatrudnienia nie muszą być dowodzone tylko za pomocą dokumentów. Zadaniem organu administracji jest przeprowadzenie w tym względzie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że organ odwoławczy pomijając, podnoszony przez skarżącą fakt pracy przez 16 lat jako dziewiarka, naruszył zasady postępowania administracyjnego, gdyż nie doprowadził do zebrania pełnego materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkuje tym, iż nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji publicznej ustalą czy i w jakich latach skarżąca pracowała w warunkach szczególnych, co dopiero umożliwi wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie decyzja odmawiająca przyznania świadczenia w postaci zasiłku przedemerytalnego nie podlega wykonaniu, gdyż nie przyznaje ani nie pozbawia żadnego prawa, a zatem brak podstaw, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.