II SA/Gd 878/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. G. K., E. J. i R.S. na decyzję Wojewody z dnia 5 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z 5 listopada 2018 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z 11 grudnia 2017 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości położonych w G. przy ul. K., oznaczonych w dacie wywłaszczenia jako działki nr [..] i [..] o pow. 799 m2, a obecnie jako działki nr [..] i [..], obręb nr [..], dla których prowadzona była księga wieczysta nr [..]. Stan sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z 27 stycznia 1964 r. nr [..], sprostowaną postanowieniem z 20 kwietnia 1964 r. w zakresie nr księgi wieczystej, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej wywłaszczyło na rzecz Państwa - Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej nieruchomość położoną w G. przy ul. K., oznaczoną jako parcele nr [..] i [..] o pow. 799 m2, KW nr [..], z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe dla Spółdzielni Mieszkaniowej. Wywłaszczenie polegało na odjęciu prawa własności ww. nieruchomości P.L. i S.L. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego VII Wydział Cywilny z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt [..], spadek po zmarłej w dniu 17 lutego 1971 r. S. L., nabyli: P. L., E. J., E. G.-K. i R. S. Zaś na mocy postanowienia Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny z dnia 1 marca 1984 r., sygn. akt [..] spadkobiercami zmarłego w dniu 26 kwietnia 1979 r. P. L., zostały E. J., E. G.i R. S. Działka nr [..] o pow. 146 m2 podzielona została w 2002 r. na działki nr [..] (która na skutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta G. w 2015 r. zmieniła nr na [..]) o pow. 45 m2 i [..] o pow. 101 m2. Z kolei działka nr [..] o pow. 653 m2 w 1968 r. podzieliła się na działki [..] i [..], którym po połączeniu w 2003 r. nadano nr [..] o pow. 653 m2. W 2010 r. działka nr [..] po połączeniu z działką nr [..] utworzyła działkę nr [..] (która na skutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta w 2015 r. zmieniła nr na [..]) o pow. 754 m2. Pismem z 20 kwietnia 2017 r. E. J., E. G.-K. i R. S., reprezentowane przez adwokata J. S., wystąpiły do Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej "o zwrot wywłaszczonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 27 stycznia 1964 r. nr [..] nieruchomości położonej w G. przy ul. K. oznaczonej w dacie przejęcia jako działki nr [.. i [..] o pow. 799 m2 ". Postanowieniem z dnia 24 lipca 2017 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta od rozpatrzenia ww. wniosku i wyznaczył do jej załatwienia Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. Decyzją z dnia 11 grudnia 2017 r. Prezydent Miasta odmówił zwrotu wywłaszczonych nieruchomości położonych w G. przy ul. K., oznaczonych w dacie wywłaszczenia jako działki nr [..] i [..] o pow. 799 m2, a obecnie jako działki nr [..] i [..], obręb nr [..], dla których prowadzona była księga wieczysta nr [..], wskazując, że działka nr [..] stanowi drogę w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych oraz ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, a działka nr [..] jest w użytkowaniu wieczystym, które zostało wpisane przed 1 stycznia 1998 r. co staje się przesłanką uniemożliwiającą zwrot. Wojewoda rozpoznając sprawę wskazał, że problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych została uregulowana w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.". W art. 136 ust. 3 tej ustawy stwierdzono m.in., że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. "nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo - upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 778/12, "przystępując do rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, organ w pierwszej kolejności winien bowiem ustalić czy nie zachodzi sytuacja określona w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. (...) Okoliczności dotyczące zrealizowania celu wywłaszczenia mogłyby być rozpatrywane dopiero po ustaleniu, że nie zachodzą negatywne przesłanki z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK1880/11)". Z powołanego art. 229 u.g.n. wynika, że "roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej". W toku postępowania organ I instancji ustalił, że aktem notarialnym z dnia 4 czerwca 1964 r., Repertorium A nr [..] na rok 1964, Skarb Państwa oddał nieruchomość oznaczoną jako działka nr [..] (później nr [..]) o pow. 653 m2 w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej. W związku z powyższym podkreślił Wojewoda, iż użytkownikiem wieczystym była Spółdzielnia Mieszkaniowa, czyli " osoba trzecia" w rozumieniu art. 229 u.g.n. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu odwołania dotyczącym uznania aktualnego użytkownika wieczystego - Spółdzielni Mieszkaniowej (wcześniej Spółdzielnia Mieszkaniowa; vide: postanowienie Sądu Rejonowego [..]) za osobę trzecią, wyjaśnił Wojewoda, że roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej może być skierowane wyłącznie wobec podmiotu publicznoprawnego, tj. wobec Skarbu Państwa lub wobec jednostki samorządu terytorialnego. Skoro wywłaszczenie nieruchomości jest dopuszczalne tylko na rzecz tych podmiotów, to również zobowiązanie do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości może obciążać tylko te podmioty, co wprost wynika także z art. 140 ust. 1 u.g.n., w którym wskazano jedynie Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, jako beneficjentów rozliczeń dokonywanych przy zwrocie nieruchomości. Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż spółdzielnia mieszkaniowa posiada status osoby trzeciej w rozumieniu art. 229 u.g.n. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 870/16 i z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2484/11). Tak samo stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 125/13, tj. "spółdzielnia także spółdzielnia mieszkaniowa, jako odrębna osoba prawna, jest osobą trzecią, o której mowa w art. 229 u.g.n. ". Przechodząc do rozważenia, czy zachodzi drugi z elementów negatywnej przesłanki do zwrotu części działki nr [..], w granicach dawnej działki nr [..] (później nr [..]), a mianowicie ujawnienie prawa użytkowania wieczystego, ustanowionego na przedmiotowej działce, w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. wskazał Wojewoda, że z postanowienia Sądu Powiatowego, sygn. akt [..], wynika, że działkę nr [..] przeniesiono do nowoutworzonej księgi wieczystej nr [..] i wpisano jako właściciela Skarb Państwa, a jako użytkownika wieczystego Spółdzielnię Mieszkaniowa. Powyższe odzwierciedlają również wpisy w papierowej księdze wieczystej nr [..], zgodnie z którymi, prawo użytkowania wieczystego działki nr [..] zostało w niej ujawnione w dniu 11 czerwca 1964 r. W świetle powyższego zauważył organ odwoławczy, że termin wskazany w art. 229 u.g.n. został dochowany. Jednakże, jak wskazuje orzecznictwo, ustalenie powyższych okoliczności nie jest wystarczające do stwierdzenia, iż przesłanka z ww. artykułu została spełniona i roszczenie o zwrot nie przysługuje. Zaznaczono, że art. 229 u.g.n. jest przepisem przejściowym. Istotą zaś tego rodzaju przepisów jest to, iż odnoszą się one do stosunków prawnych, ukształtowanych na postawie dotychczasowego stanu prawnego, zastanych (trwających) w momencie wejścia wżycie nowej regulacji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 375/12 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1250/10). Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych "z samej istoty więc tego typu przepisów (przepisów przejściowych) wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów (por. uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 1999 r., OPK 26/99, ONSA 2000/1/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 764/10). Jak wynika z działu II ksiąg wieczystych nr [..] prawo użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości w zakresie działki nr [..], w wyniku przekształceń geodezyjnych której powstała działka nr [..] trwa nieprzerwanie do dnia dzisiejszego, w związku z czym istniało również w dniu wejścia w życie u.g.n. Dla ww. działki cały czas jest prowadzona ta sama księga wieczysta, w której wskazano, że ww. Spółdzielnia została wpisana jako użytkownik wieczysty na podstawie umowy z dnia 4 czerwca 1964 r. Podzielił tym samym Wojewoda argumentację Prezydenta Miasta, który powołał się na art. 229 u.g.n., jako podstawę odmowy zwrotu części działki nr [..], w granicach dawnej działki nr [..] (później nr [..]). Wywłaszczona działka nr [..] (później nr [..]) stanowi tylko część obecnej działki nr [..] (bowiem działka nr [..] powstała z połączenia działki nr [..] i [..], która powstała w wyniku podziału działki nr [..]). Z kolei jak wynika z aktu notarialnego z dnia 12 lutego 2003 r., Repertorium [..], działka nr [..] dopiero w tej dacie została przekazana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej, a więc po wejściu w życie u.g.n., a jej przeniesienie do KW nr [..] nastąpiło w dniu 28 maja 2003 r. (vide: papierowa księga wieczysta nr [..]). W świetle powyższego stwierdził Wojewoda, że błędnie Prezydent Miasta wskazał, że " działka nr [..] jest w użytkowaniu wieczystym które zostało wpisane przed 1 stycznia 1998 r. co staje się przesłanką uniemożliwiającą zwrot", bowiem jest ono słuszne jedynie w odniesieniu do części ww. działki, tj. w granicach dawnej działki nr [..] (później nr [..]). W związku z powyższym konieczne stało się przeanalizowanie kwestii realizacji celu wywłaszczenia na pozostałej części obecnej działki nr [..], tj. na części w granicach dawnej działki nr [..], wydzielonej z działki nr [..]. W niniejszej sprawie wywłaszczenia dokonano pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j. t. Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94), zwanej dalej "ustawą wywłaszczeniową". Ustawa ta nie posługiwała się pojęciem zbędności nieruchomości przyjętym w aktualnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami. W art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r. przewidziano, że nieruchomość wywłaszczona w jej trybie podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli naczelnik powiatu ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie, a orzekanie o zwrocie nieruchomości następuje za zgodą wywłaszczonego właściciela. Podkreślił orzekający organ, iż zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w przypadku ustalenia, że na nieruchomości został zrealizowany cel jej wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1981/11, stwierdził, że "do dnia 1 stycznia 1998 r. problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127, ze zm.), w którego ust. 1 wskazano, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ówcześnie obowiązującej ustawie nie określono jednak szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła wżycie w dniu 1 stycznia 1998 r., uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano natomiast art. 137 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (por. art. 1 pkt 89 lit. a w zw. z art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2004 r., nr 141, poz. 1492 ze zm. w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 marca 2004 r., sygn. akt K 37/03 - M.P. nr 15, poz. 247). Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. ". W wyroku tym wskazano, że ustawowych norm określających termin rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz termin zrealizowania tego celu nie można stosować do sytuacji zaistniałej przed wejściem w życie przepisów określających te terminy. Przed wejściem ich w życie, terminy te nie były bowiem normatywnie określone, wskutek czego, rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, jak również zrealizowanie tego celu nie było - dla potrzeb stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych - normatywnie ograniczone jakimkolwiek terminem. Podobne stanowisko odnośnie interpretacji pojęcia zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonej pod rządami ustawy z 1958 r., wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 514/11. Przywołał Wojewoda także konkluzję wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. nr P 38/11, w którym czytamy, że "nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., nr 141, poz. 1492)". Oceniając przesłankę zbędności co do pozostałej części obecnej działki nr [..], tj. na części w granicach dawnej działki nr [..], wydzielonej z działki nr [..] wskazał Wojewoda, że celem wywłaszczenia było budownictwo mieszkaniowe, co wprost wynika z decyzji z 27 stycznia 1964 r. Potwierdza to również pozostała dokumentacja archiwalna, znajdująca się w aktach przedmiotowej sprawy, m.in. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 24 września 1960 (bądź 1958 r.) r. do P. L. i S. L., zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej z dnia 25 czerwca 1960 r. nr [..], wniosek Centralnego Związku Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego z dnia 27 maja 1963 r. o wywłaszczenie, pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 10 grudnia 1963 r. skierowane do P. L. i S.L., pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 25 stycznia 1964 r. nr [..], plan z dnia 11 września 1963 r., jak również Plan szczegółowy zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego przy ul. K. w G. z dnia 11 czerwca 1968 r. Odnosząc się do ostatniego z ww. dokumentów, Wojewoda wyjaśnił, iż zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądów administracyjnych dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia w zasadzie nie mają znaczenia postanowienia zawarte w dokumentacji projektowej czy realizacyjnej, określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli dokumentacja taka została sporządzona po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, chyba że z ich treści lub całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że odzwierciedlają one wcześniejsze (tj. sprzed daty wywłaszczenia) ustalenia w tym przedmiocie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1873/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 872/12). Podkreślono, że ww. dokumenty datowane po dniu 7 stycznia 1964 r. powstały w niewielkim odstępie czasu od wywłaszczenia, które miało miejsce w 1964 r., a ponadto potwierdzają, że celem wywłaszczenia było budownictwo mieszkaniowe (co również wynika z dokumentów sprzed daty wywłaszczenia). Na podstawie ww. dokumentów archiwalnych nie można jednoznacznie ustalić, co dokładnie miało powstać na nieruchomości położonej w G. przy ul. K., bowiem z planu z dnia 11 września 1963 r. wynika, iż budynek mieszkalny miał powstać na działce sąsiedniej nr [..]. Potwierdzają to pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 25 styczna 1964 r. nr [..], w którym wskazano, że "budynek mieszkalny Spółdzielni Mieszkaniowej posiadać będzie 11 kondygnacji a budowa jego będzie wymagała zainstalowania dźwigu do podnoszenia elementów budynku. Prowizoryczny budynek Obywatela znajduje się w miejscu gdzie przebiegać będzie częściowo torowisko dźwigu oraz w zasięgu ramienia dźwigu. Z tych względów budynek Obywatela nie może być pozostawiony i winien ulec rozbiórce" oraz pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 28 lutego 1964 r. nr [..], w którym stwierdzono, że budynek Państwa L. "przeszkadza w budowie i musi ulec likwidacji". Z kolei pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 8 listopada 1966 r. nr [..] nawiązuje do budowy budynku K. i zawiera stwierdzenie, że "dopuszcza się przeznaczenie budynku jako mieszkalno-usługowy". Ponadto w decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 9 kwietnia 1964 r. nr [..] o ustanowieniu prawa użytkowanie wieczystego wskazano, że teren przy ul. K., stanowiący działkę nr [..] "zostaje oddany w wieczyste użytkowanie celem wzniesienia na nim bloku mieszkalnego ". Z planu o nieczytelnej dacie, jak również planu szczegółowego zagospodarowania terenu z 1968 r. wynika, iż budynek mieszkalny miał zostać wybudowany na działce nr [..], natomiast na działce [..], z której powstała m.in. działka nr [..] (która następnie po połączeniu z działką nr [..] utworzyła działkę nr [..]) były zaplanowane trawniki, ścieżki żwirowe, drzewa, ławki. Jednakże dokumenty te nie mogą przesądzić, co zostało zaplanowane na ww. nieruchomości, bowiem co do pierwszego nie wiadomo, kiedy został sporządzony, a drugi został wykonany 4 lata po wywłaszczeniu. Jak wynika z ortofotomap z 2008 r i 2017 r., jak również dokumentacji zdjęciowej załączonej do pisma Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 29 września 2017 r., na nieruchomości przy ul. K. zlokalizowana jest zieleń osiedlowa (trawa, drzewa, krzewy, kwiaty, ławki, chodnik). Teren ten jest uporządkowany. W tym miejscu przywołał Wojewoda wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, iż "celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci na przykład budynków handlowych, czy usługowych, bowiem takie osiedle obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom, w związku z czym za wręcz niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się pawilony handlowe, usługowe, szkoły i boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze. Instalację osiedlową stanowią także instalacje podziemne, takie jak na przykład linia komunikacyjna, kabel elektryczny, czy instalacja gazowa i sanitarna". W związku z powyższym należy uznać, że utworzenie zieleni osiedlowej również mieści się w pojęciu "budowa osiedla mieszkaniowego". Zauważył Wojewoda, iż "zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju mikoorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można również - co do zasady - wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłości powstał np. jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1251/13 oraz z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 846/13). "Kwestia ustalenia celu wywłaszczenia pozostaje zatem w ścisłym związku z problematyką możliwego rozszerzenia lub modyfikacji przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej (zwłaszcza gdy w decyzji/umowie określone ono zostało w sposób ogólny i nieprecyzyjny, tak jak w niniejszej sprawie), co w konsekwencji powoduje, że zmiana ta nie będzie traktowana jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia. Rozważając ten problem Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r. sygn. akt 111AZP 11/87 (por. T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Wyd. LexisNexis, Warszawa, 2004, s. 213) uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru" (por. ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1251/13). Do powyższych rozważań dodano stwierdzenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1590/14, tj. "sama niezgodność z konkretnymi rozwiązaniami planistycznymi jakie wynikają z decyzji o lokalizacji szczegółowej to za mało aby można było wykazać niezgodność w zakresie celu. W tej sprawie cel wywłaszczenia został precyzyjnie wskazany w ww. decyzjach lokalizacyjnych, jak i w akcie notarialnym, jako budowa osiedla dzielnicy mieszkaniowej "N.". Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy nie wykazali aby określone zagospodarowanie było sprzeczne z ww. celem wywłaszczenia". Ww. Sąd w innym wyroku - z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2173/14 - podkreślił, iż "nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam ". Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznał Wojewoda, iż utworzenie zieleni na wywłaszczonej części nieruchomości mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego. Ponadto bez znaczenia jest fakt, iż teren ten jest ogrodzony i użytkowany przede wszystkim przez mieszkańców budynku przy ul. K. Podkreślił Wojewoda, iż cel wywłaszczenia w postaci osiedla mieszkaniowego przy ul. K. [w skład którego, zgodnie z pismem ww. Spółdzielni z dnia 7 września 2018 r., wchodzą budynki mieszkalne przy ul. K. (oddany do użytku w 1966 r.), ul. K. (oddany do użytku w 1968 r.), ul. K. (oddane do użytku w 1969 r.), przy ul. B. i B. (oddane do użytku w 1970 r.), zespoły garażowe przy ul. [..], pawilon przy ul. K., sklepy], został zrealizowany. Ponadto na podstawie mapy pobranej z Google Earth można ustalić, iż w dniu 12 lipca 2002 r. osiedle w rejonie ul. K. już istniało - na zdjęciu widać bowiem bloki mieszkalne i inne budynki oraz zieleń pomiędzy nimi. Reasumując, w opinii Wojewody cel wywłaszczenia w postaci budownictwa mieszkaniowego został zrealizowany na części obecnej działki nr [..], w graniach dawnej działki nr [..], wydzielonej z wywłaszczonej działki nr [..]. Z kolei w odniesieniu do wywłaszczonej części działki nr [..], która obecnie stanowi działkę nr [..], podkreślono, że ze zgromadzonego przez Prezydenta Miasta materiału dowodowego wynika, iż stanowi ona pas drogowy ulicy K. (vide: pismo Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 6 września 2017 r. ). Stąd istotnym dla ostatecznego rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy wybudowana droga stanowi drogę publiczną, gdyż w takim przypadku, jednoznacznie wykluczy to możliwość zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Z art. 2 u.g.n. wynika, że przepisy tej ustawy, w tym także dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie mogą naruszać innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami. Zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.), zwanej dalej "u.d.p.", "drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 345/12, "regulacja zawarta w tym przepisie uniemożliwia możliwość zwrotu nieruchomości prowadzącego do nabycia jej własności przez osobę fizyczną, skoro wynika z niej zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz innych podmiotów, aniżeli Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też nawet w razie zbędności (...) wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie zawartej w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w sytuacji, gdy stanowi ona w dacie orzekania drogę publiczną lub jej część, stosownie do ustawy o drogach publicznych nieruchomość nie podlega zwrotowi. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujących zarówno jezdnię, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, dotyczy to zatem usytuowania na nieruchomości pasa drogowego lub jego części -art. 4 pkt 1, art. 5, art. 6 i art. 22 ustawy o drogach publicznych. (...) W świetle określonego w art. 2a cyt. ustawy o drogach publicznych zakazu przenoszenia na własność osoby fizycznej gruntu, na którym urządzono drogę, kategoria ulicy pozostaje bez znaczenia, istotnym natomiast jest, że stanowi ona drogę publiczną ". Jak stanowi przepis art. 1 u.d.p. "drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych". Z ww. przepisu wynika wprost, iż aby zaliczyć drogę do miana dróg publicznych musi ona spełniać obligatoryjnie cztery wskazane w przepisie przesłanki. A mianowicie musi: 1) stanowić drogę (pojęcie drogi), 2) zostać zaliczona do określonej ustawowo kategorii, 3) posiadać otwarty katalog podmiotów korzystających z drogi - nieograniczony dostęp do drogi, 4) posiadać ograniczenia i wyjątki dotyczące korzystania z tej drogi, wynikające z przepisów u.d.p. lub innych przepisów szczególnych, (za Renata Strachowska, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz. 2011 r.). W przedmiotowej sprawie należy dokonać analizy stanu nieruchomości, objętej wnioskiem o zwrot, pod wskazanym powyżej kątem. Analiza ta jest niezbędna w celu ustalenia, czy podlega ona ochronie, jako nieruchomość specjalna, jaką jest droga publiczna. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż część nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania stanowi drogę w znaczeniu ustawy o drogach publicznych tj.: "budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym". Definicję tę uzupełnia ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), zwana dalej "p.r.d.", gdzie art. 2 pkt 1, wskazuje, że drogą jest "wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt". Elementy wchodzące w skład drogi, w sposób wyczerpujący określa rozporządzanie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (j.t.Dz. U. z 2016 r., poz. 124). Zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym na części przedmiotowej nieruchomości, objętej niniejszym postępowaniem, znajduje się budowla definiowana zgodnie z powyższymi aktami prawnymi jako droga. Wskazują na to znajdujące się na nieruchomościach elementy przeznaczone do prowadzenia ruchu drogowego, takie jak: chodnik (vide: ortofotomapa z 2017 w aktach organu II instancji). Kolejnym aspektem, jaki musi zaistnieć aby zaliczyć daną drogę do miana dróg publicznych jest zaliczenie do określonej kategorii dróg publicznych na podstawie ustawy o drogach publicznych. Działka nr [..] (w granicach wywłaszczonej działki nr [..]) stanowi w części pas drogowy ul. K. Ww. ulica zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich na podstawie rozporządzenia nr [..] Wojewody z dnia 15 kwietnia 1996r. w sprawie zaliczenia dróg w województwie do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych (Dz. U. Województwa z dnia 20 czerwca 1996 r. nr 15, poz. 48). Zgodnie zaś z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) " dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi". Kolejnymi dwiema przesłankami są możliwość korzystania z drogi przez każdego zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie ulega wątpliwości, iż usytuowanie nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] oraz znajdująca się na niej infrastruktura, wskazują iż stanowi ona ciąg komunikacyjny o natężonym ruchu samochodowym i pieszym, umożliwiający m.in. dojazd i dojście m.in. do bloków znajdujących się przy ul. K., jak również w okolicy. Wskazane powyżej fakty jednoznacznie potwierdzają, iż ze spornej nieruchomości może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, co wyczerpuje dwie ostatnie przesłanki wskazane w definicji drogi publicznej. Zgodnie z przeprowadzoną powyżej analizą, Wojewoda stwierdził, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [.]., będąca częścią wywłaszczonej działki nr [..], objętej postępowaniem zwrotowym stanowi drogę publiczną w znaczeniu u.d.p. Jak wskazuje w wyroku z dnia 6 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 501/13, "(...) w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel, nie mają znaczenia dla wyniku sprawy w przypadku gdy nieruchomość stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260). Posadowienie drogi stanowi bowiem bezwzględną przeszkodę zwrotu nieruchomości, niezależnie od tego kiedy droga taka została wybudowana i czy w ogóle była celem wywłaszczenia ". Okoliczność ta wynika wprost z przepisu art. 2a rzeczonej ustawy, w którym czytamy, że " drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa [a] drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy". Co należy rozumieć, iż jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a u.d.p., wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii", na co wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 19 października 2012 r. (sygn. akt II SA/Kr 1018/12). Dalej w przywołanym wyroku czytamy, że "w orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są zatem jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych. Wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 u.g.n., uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi zatem do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych ". Powyższa analiza przedmiotowej sprawy, wyczerpuje w swojej treści przedmiot ww. odwołania z dnia 20 grudnia 2017 r. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 11 grudnia 2017 r. i wyjaśnia kwestie w nim wskazane. W świetle powyższego Wojewoda stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 11 grudnia 2017 r., co do zasady jest prawidłowa, choć w odniesieniu do działki nr [..] w granicach wcześniejszej działki nr [..], wydzielonej z wywłaszczonej działki nr [..], odmowa zwrotu, co wyżej wyjaśniono, powinna nastąpić z uwagi na realizację celu wywłaszczenia, bowiem art. 229 u.g.n. nie ma w jej przypadku zastosowania. Należy podkreślić, że zgodnie z ww. orzecznictwem i stanowiskiem doktryny, niemożliwy jest zwrot tej części nieruchomości, która w dniu wydania decyzji zwrotowej, stanowi drogę publiczną lub jeżeli przed dniem wejścia w życie u.g.n. zostało na niej ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej albo zrealizowano na niej cel wywłaszczenia. Skargę na powyższą decyzję wniosły E. J., E. G.-K. i R. S. zarzucając naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że podmiot inicjujący wywłaszczenie nieruchomości, z przeznaczeniem dla którego nastąpiło to wywłaszczenie i na rzecz którego ustanowiono użytkowanie wieczyste w celu realizacji celu wywłaszczenia jest osobą trzecią w rozumieniu tego przepisu - co miało wpływ na wynik sprawy oraz art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że jakakolwiek forma zagospodarowania wywłaszczonego terenu, mimo niemożności ustalenia dokładnego celu wywłaszczenia, stanowi realizację tego celu, a w konsekwencji odmowę jego zwrotu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W ocenie skarżących organ błędnie przywołał art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako podstawę odmowy zwrotu nieruchomości spadkobiercom P. i S. L., uznając Spółdzielnię Mieszkaniową za osobę trzecią w rozumieniu tego przepisu. Zgodnie z tym przepisem roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Obowiązujące przepisy co prawda nie zawierają definicji pojęcia "osoba trzecia", jednakże nader często występuje ono w kodeksie cywilnym, chociaż nie zawsze w tym samym znaczeniu. O tym, kogo należy uznać za osobę trzecią, decyduje konkretny stosunek prawny. W dacie zawierania umowy oddającej w wieczyste użytkowanie przedmiotowy grunt spółdzielnie funkcjonowały na podstawie ustawy z dnia 4 marca 1961 r. o spółdzielniach i ich związkach. W art. 1 ww. ustawy zawarto definicję spółdzielni oraz cel działalności: Spółdzielnia jest dobrowolnym i samorządnym zrzeszeniem o nie ograniczonej liczbie członków i zmiennym funduszu udziałowym; ma ona na celu prowadzenie działalności gospodarczej w ramach narodowego planu gospodarczego, jak również działalności społeczno-wychowawczej dla stałego podnoszenia materialnego i kulturalnego poziomu życia i świadomości społecznej swych członków oraz dla dobra Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Ówcześnie bowiem brak było podmiotów prywatnych, które prowadziłyby według planu gospodarczego budownictwo mieszkaniowe. Plany gospodarczo-finansowe każdej spółdzielni opracowane były na podstawie wytycznych właściwego centralnego związku i prezydiów właściwych rad narodowych i miały być zgodne z ustalonymi dla spółdzielni wskaźnikami zadań planowych (art. 54 ww. ustawy). Pomimo zmiany tej ustawy z dniem 1 stycznia 1983 r. nową ustawą Prawo spółdzielcze, nie zmienił się cel działania takich podmiotów. W ocenie skarżących z uwagi na istniejące powiązanie prawne i celowościowe między Skarbem Państwa a Spółdzielnią w dacie wywłaszczania i ustanawiania użytkowania wieczystego, nie może być mowy o kwalifikacji tego drugiego podmiotu jako osoby trzeciej. Przekazanie spornego gruntu Spółdzielni w celu budownictwa mieszkaniowego, w sytuacji prawnej, w której Spółdzielnia była podmiotem prawnym powołanym do realizacji celów publicznych, nie może być uznane za działanie osoby trzeciej, gdyż w oczywisty sposób Spółdzielnia była związana z wywłaszczeniem nieruchomości. Argumentem przemawiającym przeciwko uznaniu Spółdzielni za osobę trzecią jest również fakt, że to Spółdzielnia była inicjatorem wywłaszczenia, prowadziła negocjacje z P. L. w celu dobrowolnego nabycia nieruchomości, a cena proponowana przez Spółdzielnię w trakcie negocjacji oraz kwota odszkodowania przyznanego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - najprawdopodobniej miała to samo źródło. Również w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej wskazano, że "wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej jako uprawniony z mocy art. 3 ust. 2 (poprawione na 3) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (...) do ubiegania się o wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem dla organizacji spółdzielczej złożył wniosek o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości w dniu 19.XII.1963 r. na budownictwo mieszkaniowe z przeznaczeniem dla Spółdzielni Mieszkaniowej ". W piśmie skierowanym do PMRN Centralny Związek Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego złożył wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości P. L., w którym wskazał, że na wnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości przy ul. K., jak i na sąsiedniej nieruchomości przewiduje się budowę budynku mieszkalnego 11 kondygnacyjnego, zgodnie z zaświadczeniem lokalizacji szczegółowej nr [..] z dnia 25 czerwca 1960 r. Jednakże, jak już wynikało to z propozycji przedstawionych pp. L. w negocjacjach poprzedzających wywłaszczenie, jedynie część terenu była potrzebna na cel wywłaszczenia. Wskazują na to dwie propozycje zawarte w piśmie z dnia 20 lutego 1962 r.: pozostawienie pp. L. części terenu, na który znajdował się ich dom i warsztat z ustanowieniem na ich rzecz służebności przejścia i przejazdu albo zakup całej nieruchomości bez domu i oddanie terenu pod domem pp. L. w bezpłatną dzierżawę. Dnia 23 stycznia 1964 r. odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo - odszkodowawcza. W protokole odnotowano, że P. L. wnosi o wstrzymanie postępowania wywłaszczeniowego do czasu rozpatrzenia jego pisma o pozostawieniu, natomiast przedstawiciel Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej PMRN wyjaśnił, że nie nastąpiła zmiana inwestora i rozpoczęcie budowy nastąpi w I kwartale 1964 r. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Miejskiej Rady Narodowej z dnia 9 kwietnia 1964 r. działka o nr [..] o pow. 653 m2 została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej na następujących warunkach: 1/ Czas trwania użytkowania wieczystego ustala się na 99 lat z możnością przedłużenia na dalszy okres. 2/ Teren zostaje oddany w użytkowanie wieczyste celem wzniesienia na nim bloku mieszkalnego. 3/ Korzystający z prawem użytkowania wieczystego obowiązani są utrzymywać wybudowany budynek oraz teren w należytym stanie, a w razie zniszczenia budynku - odbudować go w terminie 3-ch lat od dnia zniszczenia. 4/ Wieczysty użytkownik obowiązany jest przez czas trwania tego prawa uiszczać opłaty przewidziane obowiązującymi przepisami. Warunki te zostały następnie powtórzone w umowie ustanowienia wieczystego użytkowania z dnia 4 czerwca 1964 r. W umowie, zawartej w formie aktu notarialnego w Państwowym Biurze Notarialnym, znajduje się również zapis, że "Niedotrzymanie przez wieczystego użytkownika któregokolwiek z zobowiązań wyżej (...) wymienionych - uprawnia Państwo do natychmiastowego rozwiązania niniejszej umowy". Jak ustalono w trakcie niniejszego postępowania, na nieruchomości nie wybudowano budynku mieszkalnego, mimo wskazania takiego celu we wniosku o wywłaszczenie, jak i w decyzji wywłaszczeniowej oraz w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Dom rodziny L. stał na wywłaszczonej nieruchomości jeszcze do lat 90-tych ub. wieku, a spadkobierczynie pp. L. już w latach 80-tych występowały o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która w oczywisty sposób była zbędna na cel wywłaszczenia. Jak więc wynika z powyższego, wywłaszczone działki były zbędne na cel wywłaszczenia już prawdopodobnie w dacie ich przejęcia przez Państwo. Wskazują na to mi.in. propozycje Spółdzielni kierowane do pp. L. informujące, że znajdujący się na nieruchomości dom nie będzie przeszkadzał realizacji celu wywłaszczenia. Pp. L. mieszkali w tym domu aż do swojej śmierci, a mieszkańcy bloku przy ul. K. w żaden sposób nie zakłócali im spokojnego korzystania z ich całej dawnej nieruchomości. Córki pp. L. - skarżące w niniejszym postępowaniu - decyzją Urzędu Miasta z dnia 27 czerwca 1991 r. otrzymały odszkodowanie za budynek znajdujący się na wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu Kierownik Urzędu Rejonowego wyjaśnił, że orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości nie obejmowało znajdującego się na działce budynku, ponieważ miał on ulec rozbiórce ze względu na przewidywane utrudnienia w robotach budowlanych. Budynek do chwili wydania decyzji o odszkodowaniu nie uległ rozbiórce. Również Wojewoda, rozpatrując odwołanie skarżących od decyzji Prezydenta Miasta z 11 grudnia 2017 r. wskazał, że na podstawie zgromadzonych dokumentów archiwalnych nie można jednoznacznie ustalić, co dokładnie miało powstać na wywłaszczonej nieruchomości, bowiem z planu z dnia 11 września 1963 r. wynika, że budynek mieszkalny miał powstać na działce sąsiedniej nr [..], z kolei w umowie o ustanowieniu użytkowania wieczystego wskazano, że teren zostaje oddany w użytkowanie wieczyste celem wzniesienia na nim budynku mieszkalnego. Mimo jednak nieustalenia przez organy obu instancji jaki był dokładny cel wywłaszczenia, oba organy zgodnie uznały, że ten cel został zrealizowany. Skarżące jednak nie zgodziły się ze stanowiskiem Wojewody jak i organu I instancji, że zagospodarowanie przez Spółdzielnię wywłaszczonej nieruchomości poprzez posianie trawy, posadzenie kilku krzewów oraz umieszczenie ławek stanowi realizację celu wywłaszczenia. Zwróciły skarżące uwagę, że wywłaszczony teren może być użytkowany jedynie przez mieszkańców bloku spółdzielczego zlokalizowanego przy ul. K., a nie mieszkańców pozostałych budynków wybudowanych w pobliżu przez Spółdzielnię, co zdaje się sugerować w swojej decyzji Wojewoda, wskazując, że w dniu 12 lipca 2002 r. istniało już osiedle mieszkaniowe przy ul. K., na które składają się budynki przy ul. K., ul. K., ul. K., ul. B. oraz zespoły garażowe przy ul. B. i ul. K. Teren ten do lat 90-tych ub. wieku był nieużywany przez mieszkańców nawet tego jednego bloku (gdyż jak wskazano wyżej mieszkała tam rodzina pp. L.). Dopiero ponad 30 lat od dnia wywłaszczenia Spółdzielnia podjęła jakiekolwiek działania i były to bardziej działania porządkowe, a nie realizacja celu o charakterze publicznym. Ponadto część nieruchomości (część działki nr [..] w o pow. 101 m2 z działki oznaczonej w dacie wywłaszczenia nr [..]) została oddana Spółdzielni w użytkowanie wieczyste dopiero 12 lutego 2003 r., tak więc do tej daty Spółdzielnia nie miała do niej tytułu prawnego i w związku z tym nie mogła realizować żadnych inwestycji, a tym bardziej celu wywłaszczenia. W odczuciu skarżących zabranie im domu rodzinnego bez określonego celu, a następnie zburzenie go w celu posiania trawy nie nosi charakteru realizacji celu społecznego, a jest wręcz działaniem antyspołecznym, krzywdzącym dla ich rodziny, wskazującym na lekceważenie ich potrzeb i brak poszanowania własności prywatnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem nie doszło do naruszenia prawa. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd skargę oddala w całości albo w części. Sąd uznaje ustalony przez organy stan faktyczny za prawidłowy, a ta jego cecha ażeby odnieść ją do okoliczności niniejszej sprawy wymaga w pierwszej kolejności analizy oraz wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego, notabene nie kwestionowanych w zakresie ich wskazania w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, jednakże odmiennie rozumianych i wykładanych przez stronę. Przedmiotem sporu w sprawie pozostaje prawidłowość wykładni art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204), dalej u.g.n., i możliwość jego zastosowania w sprawie. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko prezentowane w judykaturze, które jednolicie przyjmuje, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie (np. w przypadku sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wywłaszczonej, połączonego z wpisem prawa w księdze wieczystej), roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje niezależnie od tego, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości, wynikające z przepisów art. 136 i nast. u.g.n. (por. wyroki NSA z dnia 10 maja 2017 roku, sygn. I OSK 870/16; z dnia 19 lipca 2017 roku, sygn. I OSK 1674/15 , sygn. I OSK 2652/15 i sygn. akt I OSK 2674/15 ; z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 386/06; z dnia 10 maja 2001 r., sygn. I SA 2572/99 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2015 r., sygn. IV SA/Wa 2111/15). Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 229 u.g.n. sformułowaniem "roszczenie nie przysługuje" powoduje niemożliwość załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony domagającej się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 roku, wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 u.g.n. Przepis art. 229 u.g.n. jest przepisem o charakterze intertemporalnym, z istoty którego wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Przepis ten ma zastosowanie, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Dla ustalenia ziszczenia się przesłanek, o których mowa w tym przepisie nie mają znaczenia późniejsze zmiany w stanie prawnym nieruchomości albo jej części, bowiem skoro roszczenie to na dzień wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie istniało to nie mogło "odżyć" w późniejszym okresie. Należy także zauważyć, że art. 229 u.g.n. został zamieszczony w Dziale VII tej ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", jest więc przepisem o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Z tego wynika, że art. 229 u.g.n. ma zastosowanie, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. I OSK 544/06). Innymi słowy omawiana konstrukcja normatywna odnosić się będzie do stanów, jakie istniały w dniu 1 stycznia 1998 r., tj. w dniu wejścia w życie u.g.n. Zatem z racji na intertemporalny charakter przepisu art. 229, odnosi się on do stanów, jakie istniały w dniu 1 stycznia 1998 r. To z kolei prowadzi do wniosku, że na podstawie tego przepisu, w sytuacji zaistnienia okoliczności zawartych w jego hipotezie, nie można uznać, że w tym dniu istniało po stronie byłych właścicieli roszczenie o zwrot nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w warunkach wywłaszczenia. W związku z tym, również z tego powodu, dla ustalenia ziszczenia się przesłanek, o których mowa w art. 229 u.g.n. nie mają znaczenia późniejsze zmiany w stanie prawnym nieruchomości albo jej części, bowiem skoro roszczenie to na dzień wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie istniało to nie mogło "odżyć" (jak tego oczekuje skarżący) w późniejszym okresie. Podsumowując, zdaniem Sądu, jasny i jednoznaczny w swej treści przepis art. 229 u.g.n. wyklucza zwrot części wywłaszczonej nieruchomości (będącej częścią działki nr [..] w granicach dawnej działki nr [..] – później nr [..]), bowiem przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono nieruchomością w sposób w nim określony i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej. W analizowanym przypadku Spółdzielnia Mieszkaniowa nabyła aktem notarialnym w dniu 4 czerwca 1964 r. prawo użytkowania wieczystego części nieruchomości o zwrot której wystąpiły wnioskodawczynie, co zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zdarzenie to miało miejsce przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Te okoliczności prowadzą do wniosku, że w związku z uregulowaniem zawartym w art. 229 u.g.n., w chwili wejścia w życie ustawy nie doszło w istocie rzeczy do powstania roszczenia, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. o zwrot nieruchomości nabytej w warunkach wywłaszczenia. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących zdaniem pełnomocnika skarżących błędnego kwalifikowania Spółdzielni Mieszkaniowej jako osoby trzeciej, na rzecz której ustanowiono użytkowanie wieczyste nieruchomości, to Sąd uznaje je za błędne. Zarzuty te zmierzają do podważenia istnienia przesłanki negatywnej w przedmiocie uwzględnienia wniosku o zwrot. Jednak wywodzenie tożsamości Skarbu Państwa, jako podmiotu zobowiązanego ewentualnie do zwrotu nieruchomości, i Spółdzielni Mieszkaniowej jako podmiotu, który zrealizował mieszkaniowy cel publiczny na wywłaszczonych działkach, w oparciu o realizacje przez Spółdzielnie celu publicznego stanowi nadinterpretację nie mającą żadnego oparcia w przepisach prawa. Pełnomocnik skarżących poza wywodzeniem tożsamości z realizacji celu publicznego nie przytacza żadnej innej argumentacji, a pomija ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, że Spółdzielnia jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. - wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 870/16 i z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2484/11. Oczywistym jest, że orzeczenia sądów nie są źródłem prawa, lecz nie sposób tracić z pola widzenia ich roli w procesie wykładni przepisów prawa, stosowanych następnie przez administrację publiczną. Argumentacja pełnomocnika skarżących nie doprowadziła do zakwestionowania przez skład orzekający w niniejszej sprawie prawidłowości przyjętego przez orzekające organy stanowiska, że spółdzielnia mieszkaniowa, jako odrębna osoba prawna, jest osobą trzecią w niniejszej sprawie, o której mowa w art. 229 u.g.n.. Pozostając przy działce nr [..] i jej części na której nie zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego skarżące zarzucają, że organy nie ustaliły, na jaki konkretnie cel była ta część nieruchomości wywłaszczona, a tym samym skarżące twierdzą, że w tej części wywłaszczenie nastąpiło bezprawnie, bowiem od początku w tej części nieruchomość była zbędna na realizacje celu mieszkaniowego. Wojewoda ustalił, że na podstawie dostępnych dokumentów nie można jednoznacznie ustalić co miało zostać konkretnie zrealizowane na tej części działki nr [..], bowiem budynki mieszkalne miały powstać obok. Na tej części została zlokalizowana zieleń osiedlowa. W ocenie Wojewody cel wywłaszczenia w postaci osiedla mieszkaniowego zawiera w sobie także utworzenie zieleni, a to pozwala przyjąć, że cel wywłaszczenia pojęty ogólnie jako realizacja zabudowy mieszkaniowej na tej części działki został zrealizowany i nie można w tej części uznać nieruchomości za zbędną. Kwestionują to skarżące wywodząc, że do lat 90-tych budynek zajmujący tę część nieruchomości nie został rozebrany. Zarówno Prezydent Miasta, jak i Wojewoda rozpatrzyły sprawę z uwzględnieniem całego materiału dowodowego, jaki został zgromadzony w sprawie. Dokumentacja ta pozwoliła określić, jakie inwestycje planowane były do realizacji na obszarze ul. K. i ul. B. w G. w dacie wywłaszczenia. Co do zasady dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia – w ramach art. 137 u.g.n. – nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1092/10 i wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1025/09 – orzeczenia dostępne jw.). Jednak zarazem należy mieć na uwadze, że rozstrzygając, czy spełniona została przesłanka określona w art. 137 u.g.n., tzn. czy nieruchomość można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, rozważania te nie mogą być prowadzone w oderwaniu zarówno od celu i charakteru przedsięwzięcia, z powodu którego dokonano wywłaszczenia, jak również nie mogą nie uwzględniać rozwiązań prawnych dotyczących samej instytucji wywłaszczenia, jakie obowiązywały w okolicznościach każdej konkretnej sprawy. Co więcej, zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora, skoro osiedle mieszkaniowe jest swego rodzaju pewnym mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców (por. NSA w wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1186/15, dostępnym w CBOSA). Zmiany modyfikujące sposób zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości nie mogą jednak być wprowadzane w sprzeczności z dokumentacją, która legła u podstaw wywłaszczenia, w tym z dokumentacją planistyczną. W realiach przedmiotowej sprawy dopasowanie i uzupełnienie sposobu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości wymogi te spełniła, bowiem teren działki nr [..] objęty niniejszym postępowaniem zagospodarowany został w sposób uwzględniający potrzeby osiedla mieszkaniowego. Zgadza się Sąd ze stanowiskiem Wojewody, że realizacja inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego obejmuje również takie elementy, składające się na infrastrukturę osiedla, jak ciągi piesze, ciągi zieleni osiedlowej, parkingi, garaże, budynki usługowe, uzbrojenie techniczne. Tym samym urządzenie zieleni na fragmencie działki objętej wnioskiem o zwrot nie oznacza zbędności na cel wywłaszczenia. W konsekwencji przyjąć należy, że zasadnie orzekające w sprawie organy uznały, że nie zaistniały przesłanki do zwrotu działki nr [..], a to czyni niezasadnym zarzut skargi wyartykułowany w punkcie drugim dotyczący naruszenia art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez bezpodstawne uznanie, że jakakolwiek forma zagospodarowania terenu stanowi realizacje celu wywłaszczenia. Umknęło uwadze pełnomocnika skarżących, że na fragmencie działki nr [..] nie zajętej pod sam budynek mieszkalny, nie został dowolny cel zrealizowany, a cel współgrający z budownictwem mieszkaniowym, towarzyszący mu, bowiem za naturalne uznaje się istnienie na terenie mieszkaniowym także terenów służących odpoczynkowi czy rekreacji mieszkańców osiedli mieszkaniowych, czy też istnienie pasów zieleni izolujących budynki mieszkalne od zgiełku ulicy i zapewniających względną ciszę i spokój mieszkańców. Oceniając słuszność odmowy zwrotu działki nr [..] odnotowania wymaga, że stanowi ona pas drogowy ul. K., a droga ta została zaliczona do dróg publicznych rozporządzeniem nr [.] Wojewody z 15 kwietnia 1996 r. w sprawie zaliczenia dróg w województwie do kategorii dróg lokalnych, miejskich i dróg gminnych. Zarząd Dróg i Zieleni pismem z dnia 6 września 2017 r. potwierdził, że cała działka nr [..] zajęta jest pod pas drogowy ul. K. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068) pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z art. 2a. ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Powyższe ustalenia przesądzają o tym, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (art. 2 i art. 4 pkt 2). Wobec powyższego zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, jeżeli nieruchomość objęta żądaniem zwrotu w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej niedopuszczalne jest orzeczenie o jej zwrocie (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 361/08). Niewątpliwie zatem działka nr [..], objęta żądaniem zwrotu stanowi część drogi publicznej, co upoważnia do stwierdzenia, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Powołana powyżej argumentacja i ocena stanu faktycznego w świetle regulacji ustawowych oznacza, że sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Z tych wszystkich względów sąd nie dostrzegając podstaw do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Wojewody, oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a..