II SA/Gd 88/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w G. na postanowienie Wojewody z dnia 7 stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 12 lutego 2008 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. B. pozwolenia na budowę, polegającą na nadbudowie o dwie kondygnacje budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działce nr [...] w G. przy ulicy [...]. We wniosku z dnia 10 marca 2008 r. B. M. – współwłaścicielka nieruchomości o nr [...], położonej w G. przy ulicy [...], tj. nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości w/w inwestora, złożyła wniosek o wznowienie powyższego postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Wnioskodawczyni wskazała, że mimo że jest właścicielką nieruchomości sąsiedniej, nie brała udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2008 r. Prezydent Miasta wznowił postępowanie administracyjne zakończone w/w ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 12 lutego 2008 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę I. B. Nadto, postanowieniem z dnia 28 lipca 2008 r. Prezydent wstrzymał wykonanie tejże decyzji, uznając iż zakres inwestycji oraz usytuowanie budynków przy ulicy [...] oraz [...] oraz ich wzajemne oddziaływanie, a także fakt, że nie zostało zakończone postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy wskazują na prawdopodobieństwo, że w postępowaniu wznowieniowym w przedmiocie pozwolenia na budowę może zapaść inna decyzja niż dotychczasowa. Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2009 r., nr [...] Wojewoda uchylił w/w postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 28 lipca 2008 r. nr [...] o wstrzymaniu wykonania decyzji Prezydenta Miasta zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku usługowo mieszkalnego zlokalizowanej na działce I. B. o nr [...] w G. przy ul. [...] (nr [...] z dnia 12 lutego 2008 r.). Jednocześnie Wojewoda, powołując się na dyspozycję art. 152 k.p.a., postanowił o braku podstaw prawnych do wstrzymania wykonania wyżej wymienionej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wstrzymanie wykonania decyzji w tym trybie winno być traktowane zdaniem organu jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych, bowiem godzi w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.). Zdaniem organu, w analizowanym stanie faktycznym nie zachodzą żadne okoliczności, które świadczyłyby o zasadności zastosowania instytucji z art. 152 k.p.a.: - nie jest taką okolicznością usytuowanie budynków i ich wzajemne oddziaływanie w odległości około 6 m, bowiem analiza zacienienia i przesłaniania nie wykazały ujemnego wpływu projektowanej inwestycji na istniejący budynek, - przesłanka braku zapewnienia sąsiadom udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę również nie jest taką okolicznością, gdyż zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., iż zachodzą podstawy do uchylenia postanowienia organu I instancji i orzeczenia odmiennie co do istoty. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" z siedzibą w G. wskazała, że Wojewoda i całkowicie pominął zarzuty zgłoszone przez strony w toku postępowania administracyjnego. W szczególności skarżąca podniosła, że w ogóle nie brała udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Okoliczność ta skutkuje wystąpieniem przez skarżącą z wnioskiem o wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Jednocześnie zakwestionowano stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji, jakoby ingerencja w teren sąsiedniej nieruchomości nie była nadmierna i nie wykraczała ponad konieczną potrzebę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszym stanie faktycznym jest art. 152 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Przesłanki wstrzymania wykonania decyzji w tym trybie są zatem następujące: a) wstrzymanie może nastąpić przed lub w toku postępowania wznowieniowego i dotyczyć decyzji będącej przedmiotem tegoż postępowania, b) okoliczności sprawy muszą wskazywać na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia. W niniejszym stanie faktycznym Prezydent Miasta w postanowieniu z dnia 15 kwietnia 2008 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 12 lutego 2008 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę I. B. Spełniona zatem została pierwsza z przesłanek umożliwiających wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 k.p.a., polegająca na konieczności orzekania o wstrzymaniu w związku z postępowaniem wznowieniowym. Wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez B. M., która zarzuciła, że jako właścicielka nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę – nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. A zatem, wnioskodawczyni jako podstawę wznowienia wskazała przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Zauważyć należy, że w przypadku wznowienia postępowania mamy do czynienia z tzw. względną suspensywnością, tj. sytuacją w której sam fakt złożenia wniosku o wznowienie nie skutkuje wstrzymaniem wykonania rozstrzygnięcia, którego dotyczy wznowione postępowanie. Odmiennie jest w przypadku wniesienia odwołania, wówczas bowiem wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia następuje z mocy prawa (a konkretnie art. 130 § 2 k.p.a.). Wstrzymanie w trybie art. 152 § 1 k.p.a., jak zresztą wskazano powyżej, nie jest pozostawione uznaniu organu. Jego przesłanki są określone przez pojęcia niedookreślone: "jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". W sytuacji jednak gdy organ stwierdza istnienie tej przesłanki, a nie ma przeszkód do wstrzymania wykonania, ma obowiązek takiego wstrzymania. Przeszkodami do wstrzymania wykonania są dwie przesłanki zawarte w art. 146. Pierwsza z nich zawarta w art. 146 § 1 ma charakter bezwzględny, jej wystąpienie powoduje, iż wykonanie decyzji w ogóle nie może być wstrzymane. Jest to sytuacja, kiedy uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 w ogóle nie może nastąpić, gdyż od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (swoiste przedawnienie możliwości wznowienia postępowania). Druga z negatywnych przesłanek, zawarta jest w art. 146 § 2 k.p.a. i sprowadza się do zakazu uchylania decyzji, której dotyczy wznowione postępowanie, jeśli w wyniku wznowienia mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W niniejszym stanie faktycznym ta przesłanka została wzięta pod uwagę przez organ odwoławczy, choć w istocie może ona znaleźć zastosowanie dopiero po wyjaśnieniu sprawy. Wtedy bowiem można dopiero stwierdzić, czy nowa decyzja w pełni pokrywałaby się z decyzją dotychczasową (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 1998 r., II S.A. 1154/97, Lex nr 41348). W ocenie Sądu, ocena prawidłowości zaskarżonego postanowienia powinna zostać dokonana w oparciu o pozytywne przesłanki wstrzymania wykonania decyzji, określone w art. 152 § 1 k.p.a. Wracając zatem do analizy tych przesłanek, zauważyć należy, że treść art. 152 § 1 k.p.a. wyraźnie uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od uprzedniego wykazania okoliczności wskazujących na wystąpienie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., IV SA 474/97, LEX nr 46812). Innymi słowy, organ przed wydaniem postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania decyzji musi dysponować określonymi informacjami uzasadniającymi podjęcie takiego działania. Ocena stopnia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowionego postępowania należy zawsze do organu administracyjnego. W orzecznictwie jednak podkreśla się, że wydanie postanowienia w trybie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, nade wszystko również oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie i nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych" (zob. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 1998 r., II SA 1154/97, LEX nr 41348, wyr. NSA z dnia 2 września 1998 r., IV SA 2311/96, LEX nr 43803). Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarówno sposób sformułowania przesłanek wstrzymania wykonania decyzji określonych w art. 152 § 1 k.p.a., jak i sam wyjątkowy charakter tej instytucji wstrzymania, stanowiącej wyłom od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wykluczają rozszerzającą wykładnię w zakresie ustaleń w przedmiocie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji objętej wznowionym postępowaniem. Organ zatem musi dysponować materiałem dowodowym, który takie prawdopodobieństwo potwierdza. W szczególności, potwierdzenie powinny znaleźć zarzuty podnoszone przez stronę, argumentującą zasadność wstrzymania decyzji. Wśród takich argumentów strona powołuje w niniejszym postępowaniu fakt wzajemnego oddziaływania pomiędzy budynkiem o nr [...] a budynkiem o nr [...], położonymi przy ul. [...] w G.: polegającego na nadmiernym zacienieniu i pozbawieniu światła słonecznego budynku o nr [...]. W ocenie sądu, argumenty podniesione przez stronę skarżącą nie mogą skutkować wstrzymaniem decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. Nie jest kwestionowany fakt bliskiego usytuowania budynków o nr [...] oraz nr [...], gdyż odległość między budynkami wynosi około 6 m. Analiza przesłaniania, znajdująca się w aktach sprawy, wskazuje jednak, że projektowany budynek nie wpływa ujemnie na nasłonecznienie oraz przesłanianie sąsiedniej nieruchomości. Analizę przesłaniania przeprowadzono dla najniższych mieszkań znajdujących się w budynku przy ul. [...]. Z analizy tej wynika, że w ½ wysokości przesłaniania nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający. Zauważyć w tym miejscu należy, że ul. [...] pełni rolę centrum dzielnicy. Dla ulicy tak zakwalifikowanej warunki techniczne są zliberalizowane, co wynika z § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. u. nr 75, poz. 690 ze zm.). Wskazany przepis § 13 tegoż rozporządzenia pozwala określić minimalne odległości między budynkami z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów z punktu widzenia konieczności naturalnego oświetlenia tych pomieszczeń. Parametry określone w pkt 1 ust. 1 § 14 tego rozporządzenia mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej (§ 14 ust. 4 rozporządzenia). Zgodnie zaś z § 3 pkt 1 rozporządzenia zabudowa śródmiejska - to zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta. Taki charakter ma ul. [...], która pełni rolę centrum dzielnicy D. L. Zgodnie zatem z przepisami § 13 ust. 1 i 4 - z uwagi na to, że ul. [...] pełni rolę centrum dzielnicy - zasadnym było przyjęcie odległości zmniejszonych o 50 %, a takie są zachowane w projekcie przedłożonym przez inwestora. Przeprowadzona analiza w zakresie przesłaniania obrazuje zatem, że nie zostały przez inwestora naruszone odnośne przepisy prawa budowlanego. Podobnie – analiza nasłonecznienia, znajdująca się w aktach sprawy, wskazuje, że projektowany budynek nie wpływa ujemnie na czas nasłonecznienia wymagany przez przepisy ustawy – Prawo budowlane oraz wykonawcze do tej ustawy. W swoim wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę skarżąca nie przedstawiła żadnych innych analiz czy też innych materiałów dowodowych, które pozwoliłyby na uwiarygodnienie wniosku dotyczącego wstrzymania. Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że postanowienie organu odwoławczego było prawidłowe i zgodne z prawem. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, oddalił skargę.