II SA/Gd 881/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: WSA Alina Dominiak (spr.) WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant Robert Daduń po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J.i E. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 października 2004 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie samowolnego wybudowania obiektu budowlanego uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 sierpnia 2004 r. nr [...]. W dniu 4 sierpnia 2004 r. E. B. złożył wniosek o "zawieszenie postępowania w związku ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego" w sprawie "postawienia barakowozu na działce [...] w G". Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2004 r. odmówił zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego, wszczętego w dniu 28 stycznia 2004 r. z urzędu przez Inspektora Nadzoru Budowlanego, w sprawie samowolnego wybudowania obiektu budowlanego na działce nr [...] w G., gmina L., przez Pana E. B. W uzasadnieniu organ wskazał, że po rozpoznaniu odwołania E. B. od decyzji organu I instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję wydaną w trybie art. 49 b ustawy Prawo budowlane. E. B. wniósł skargę na tę ostatnią decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, a do Inspektora Nadzoru Budowlanego wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania w związku z wniesieniem skargi. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r., "wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże Sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszenie czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". W związku z powyższym organ odmówił zawieszenia postępowania. Postanowieniem z dnia 29 października 2004 r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia E. B., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia 6 kwietnia 2004r. Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał państwu B. rozbiórkę samowolnie wybudowanego na przedmiotowej działce barakowozu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji prowadzone w trybie art.49 b ustawy Prawo budowlane, bowiem w ocenie organu II instancji przedmiotowy obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę i dlatego sprawa powinna być rozpatrywana w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Powyższa decyzja została zaskarżona przez inwestora do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Organ wskazał, że zgodnie z art. 97 § l pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie m. in., gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek przyczynowy, tj. sytuacja, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe. Strona wnosząc o zawieszenie postępowania dotyczącego legalności zabudowy działki nr [...] w G. jako zagadnienie wstępne uznała złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W omawianym przypadku, fakt złożenia skargi nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § l pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec czego zaskarżone postanowienie organu I instancji jest zgodne z prawem. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli J. i E. B. podając, że z racji niekorzystnej dla nich interpretacji przepisów prawa skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Stwierdzili, że nie ma takiego prawa, które uniemożliwiałoby stronie dochodzenie swojej racji. Zaskarżone postanowienie w ocenie skarżących "uruchamia pierwotną decyzję", co może spowodować znaczne straty. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podając dodatkowo, że z uwagi na uchylenie i umorzenie postępowania prowadzonego przez organ I instancji w trybie art. 49 b Prawa budowlanego w sprawie samowoli budowlanej w chwili obecnej nie toczy się postępowanie administracyjne, natomiast organ I instancji winien wszcząć postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego w odniesieniu do samowolnie wybudowanego obiektu. Na rozprawie w dniu 22 lutego 2006 r. skarżący oświadczyli, że żadne postępowanie w sprawie przedmiotowego obiektu się nie toczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) , sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, choć nie ze względów w niej wskazanych. Stwierdzić należy, że organy obu instancji popadają przy ocenie treści wniosku skarżącego jak i jego zasadności w wewnętrzną sprzeczność. Organ I instancji , mimo że wniosek skarżącego - literalnie - dotyczył zawieszenia postępowania, wskazuje, że "wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności". Wynika z tego, że organ nie wyklucza, iż skarżący składając wniosek miał na celu nie zawieszenie postępowania, a wstrzymanie wykonania decyzji wydanej czy też decyzji wydanych w postępowaniu zakończonym decyzją zaskarżoną przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ( niezależnie od faktycznej możliwości uwzględnienia tego wniosku czy też właściwości organu I instancji do rozpoznania takiego wniosku). Organ nie wyjaśnił jednak tej kwestii. Odrębną sprawą jest to, że organ administracji powołuje się na przepisy ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, która nie tylko nie obowiązywała w dacie wydania zaskarżonego postanowienia z uwagi na jej uchylenie z dniem 1 stycznia 2004 r. , ale też nie mogła być podstawą rozstrzygania przez organ administracji wniosku skarżącego w postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy natomiast , powołując co prawda prawidłowo przepis i treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa, dotyczący możliwości zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie , lecz wskazał jednocześnie, że postępowanie organu I instancji zostało umorzone. Ponadto w odpowiedzi na skargę organ wyraźnie stwierdza, że w sprawie samowolnie postawionego przez skarżących barakowozu obecnie nie toczy się żadne postępowanie , co potwierdzili skarżący na rozprawie. W tej sytuacji niezrozumiałe jest rozstrzygnięcie organu II instancji, gdyż nie można wypowiadać się o merytorycznej zasadności wniosku o zawieszenie nie toczącego się postępowania. Wobec powyższego w ocenie Sądu należało uchylić zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie dotyczące odmowy zawieszenia postępowania, bowiem przede wszystkim organy powinny wyjaśnić faktyczną intencję i treść wniosku skarżącego, a następnie ustalić stan faktyczny, by móc wypowiadać się na temat zasadności wniosku w oparciu o mające doń zastosowanie przepisy prawa. W tej sytuacji Sąd na mocy art.145 § 1 pkt 1 c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.