II SA/Gd 883/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi C. O. i M. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 września 2011 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 24 stycznia 2011 roku, nr [...], Wójt Gminy ustalił M. i C. O. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem na działce nr [...] w miejscowości U. W decyzji organ stwierdził, iż dojazd i dojście do tej działki będą odbywać się z drogi gminnej - dz. nr [...]. Postanowieniem z dnia 18 lipca 2011 roku, wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), Wójt Gminy wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem ww. decyzji. Następnie - postanowieniem z dnia 29 lipca 2011 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., Wójt Gminy wstrzymał wykonanie opisanej powyżej decyzji własnej z dnia 24 stycznia 2011 roku. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w trakcie przeprowadzonej wizji w terenie stwierdzono, iż istniejąca na mapach ewidencyjnych działka nr [...] (przylegająca do działki nr [...]), określona w ewidencji gruntów i na mapach jako użytek, a oznaczona "dr", w rzeczywistości stanowi nieutwardzony, nieurządzony teren porośnięty resztkami lasu; trakt zwyczajowo użytkowany jako miejsce spacerowe i wypoczynkowe dla okolicznych mieszkańców, stanowiący dojście piesze do miejsca organizowanych festynów i spacerów rodzinnych, prowadzące do terenów uznawanych jako miejsce kultu religijnego z usytuowanymi po obu stronach kapliczkami drogi krzyżowej oraz drogi różańcowej prowadzącej do umiejscowionego na wzgórzu ołtarza. Cały teren zwyczajowo pełni funkcję religijną, niedostosowaną w żadnej mierze do poruszania się pojazdów kołowych i nie stanowi drogi wewnętrznej do drogi o charakterze publicznym. Przeznaczenie terenu działki nr [...] pod teren dojazdowy spowodowałoby powstanie zagrożenia dla często odbywających się zgromadzeń mieszkańców oraz konieczność wykonania szeregu kosztownych działań w postaci wycinki starodrzewia porastającego działkę nr [...], utwardzenia oraz wykonania nawierzchni drogowej, co - w ocenie organu, byłoby sprzeczne z interesem społecznym. Na terenie działki nr [...] Gmina nie zamierza dokonywać zmian mających na celu wykonanie drogi dojazdowej. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. O. i C. O. wnieśli o jego uchylenie. W uzasadnieniu podnieśli, że w dniu 28 lipca 2011 roku Wójt Gminy sporządził zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zaznaczając, iż w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia strony mogą uzyskać wyjaśnienia, składać wnioski i zastrzeżenia. Zaskarżone postanowienie zostało zatem wydane jeden dzień po dokonaniu powyższego zawiadomienia, co w sposób rażący narusza zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Skarżący uznali za nietrafną argumentację organu I instancji, powołującego się na bliżej nieokreślone miejsce kultu religijnego. Okoliczności te musiały być znane organowi w momencie wydawania decyzji pierwotnej. Wówczas nie stwierdził on żadnych przeszkód do wydania skarżącym decyzji, na podstawie której nabyli oni konkretne uprawnienia. Zmiana konfiguracji dachu projektowanego budynku skarżących nie zmienia okoliczności, w których wydawano pierwotną, korzystną dla nich decyzję, gdyż nie ma związku z układem drogowym wokół nieruchomości. Nieprawidłowym jest obecne powoływanie się na kwestie drogowe, przy okazji rozpatrywania kwestii zmiany charakteru dachu domu. Zaskarżone postanowienie narusza zasady z art. 7 - 12 k.p.a. Nie nastąpiło dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego przez organ. Skarżący tracą zaufanie do organów Państwa, poprzez wydawania orzeczenia, które nie tylko jest wydane jeden dzień po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, ale także kłóci się w swojej treści z wcześniejszą decyzją Wójta w tej sprawie, posługując się argumentacją o hipotetycznych zagrożeniach w ruchu lądowym bez podania jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla takich wniosków. Skarżący podkreślili, iż nie mieli możliwości wypowiedzenia się co do nowego stanowiska Wójta w terminie jednego dnia od daty zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Zdaniem skarżących, przesłanki podawane przez Wójta są całkowicie chybione, nie istnieje bowiem żadne zagrożenie interesu społecznego w istnieniu korzystnej dla skarżących decyzji, nie przedstawiono również żadnych dowodów na to, w jaki sposób ów interes społeczny okolicznych mieszkańców mógłby być naruszony. Postanowieniem z dnia 12 września 2011 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 152 § 1 i 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że podstawą wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o jej uchyleniu. Prawdopodobieństwo nie jest równoznaczne z pewnością uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Zaistnienie tej przesłanki nie wymaga zatem udowodnienia, że decyzja dotychczasowa podlegać będzie uchyleniu. Kolegium stwierdziło, że Wójt Gminy decyzją z dnia 24 stycznia 2011 roku ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego z garażem na działce nr [...]. Ponownie rozpatrując sprawę stwierdził, że działka ta nie posiada dostępu do drogi publicznej, w konsekwencji nie spełnia warunków z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej jako u.p.z.p.). Kolegium wyjaśniło, iż do zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. wystarczy wskazanie tylko prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. Zdaniem Kolegium, organ I instancji wskazał okoliczności uprawdopodobniające uchylenie decyzji własnej z dnia 24 stycznia 2011 roku, zatem spełnione zostały warunki do wstrzymania wykonania decyzji. Kolegium podniosło nadto, że po powzięciu przez organ I instancji informacji o prawdopodobieństwie zaistnienia przesłanek do uchylenia decyzji na skutek wznowienia postępowania, postanowieniem z dnia 18 lipca 2011 roku wznowiono postępowanie. Tym samym nastąpiło wszczęcie postępowania. Następnie organ w dniu 28 lipca 2011 roku wysłał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem na działce nr [...] w miejscowości U. Zawiadomienie i zawarte w jego treści terminy do zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień czy możliwości składania wniosków, odnoszą się do wszczętego, aktualnie prowadzonego, postępowania wznowieniowego, w którym nastąpi merytoryczne badanie powołanej podstawy wznowieniowej. Postanowienie z dnia 18 lipca 2011 roku wszczęło zatem postępowanie zmierzające do ustalenia, czy przyczyny wznowienia rzeczywiście istnieją, a następnie do merytorycznego załatwienia sprawy. Ocena tych przyczyn w postanowieniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji jest zatem niedopuszczalna. Organ wyjaśnił, iż w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 k.p.a. nie bada się merytorycznej zgodność z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obiegu prawnego. Z natury rzeczy nie wchodzą w rachubę w takim wypadku zarzuty naruszenia tych norm prawa materialnego, które będą miały zastosowanie dopiero w trakcie postępowania rozpoznawczego. W związku ze wznowieniem postępowania, w jego trakcie, strony winny mieć zagwarantowane prawo uczestniczenia w nim, a przed wydaniem decyzji możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 k.p.a.). W skardze na powyższe postanowienie C. O. i M. O. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, zarzucając im naruszenie art. 152 § 1 i 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi powtórzyli argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, a ponadto zakwestionowali ustalenia Kolegium, w których przyjęło, że działka nr [...] nie stanowi drogi wewnętrznej do drogi o charakterze publicznym. Skarżący, powołując się na załączoną do skargi dokumentację zdjęciową oraz wypisy z rejestru gruntów, podnieśli, że ich działka posiada dostęp do drogi publicznej oraz że dojazd do niej umożliwia wyminięcie się dwóch samochodów osobowych. Dojazd do działki ma nawet z boku drogi chodnik, co umożliwia swobodny ruch pieszych. Zdaniem skarżących, mylne są poglądy organu I instancji o rzekomym konflikcie pomiędzy dostępem do miejsca kultu religijnego, a działką skarżących i prowadzącym do niej dojazdem. Stwierdzili, że w ocenie zgłoszonych w sprawie świadków oraz samych skarżących, ruch pielgrzymkowy w tej okolicy jest znikomy i ma miejsce kilka razy do roku. Nawet w przypadku uroczystości religijnych nie ma żadnej kolizji pomiędzy pieszymi, a ruchem kołowym. Skarżący nie zgodzili się z organem I instancji, że cały teren działki nr [...] zwyczajowo pełni funkcję religijną, niedostosowaną w żadnej mierze do poruszania się pojazdów kołowych i nie stanowi drogi wewnętrznej do drogi o charakterze publicznym. Zdaniem skarżących, nie można się zgodzić z tezą, że incydentalne obrzędy religijne, w niczym nie kolidujące z dojazdem do ich nieruchomości, odbywające się w znacznej od niej odległości, stanowią dla organu I instancji, obok nieuzasadnionego argumentu o braku dostępu do drogi publicznej, uzasadnienie dla wstrzymania inwestycji skarżących oraz wydawania dlań niekorzystnych orzeczeń administracyjnych, pomimo wykazanego w treści skargi braku jakiegokolwiek konfliktu pomiędzy miejscem kultu religijnego, a interesem prawnym skarżących. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący, przywołując treść art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz wskazując na poglądy doktryny prawa i sądów administracyjnych dotyczące wstrzymania wykonania decyzji na podstawie powyższego przepisu, w tym w szczególności decyzji ustalającej warunki zabudowy, stwierdzili, że decyzja taka z uwagi na swój charakter nie podlega wykonaniu, a tym samym nie jest możliwe orzeczenie w stosunku do niej wstrzymania wykonania. Skarżący zarzucili nadto, że zaskarżone postanowienie nie zostało wysłane bezpośrednio ich pełnomocnikowi, co stanowi błąd formalny i proceduralny. W skardze wniesiono o przesłuchanie skarżących i wskazanych świadków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania ma konstrukcję względnie suspensywną. Wykonanie decyzji nie zostaje bowiem wstrzymane z mocy prawa. Ze względu jednak na to, iż wykonanie decyzji może prowadzić do stanu prawnego lub faktycznego, który jest nieodwracalny, na organ został nałożony obowiązek rozważenia z urzędu lub na wniosek strony wstrzymania wykonania decyzji. Podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o uchyleniu decyzji. Zdaniem Sądu błędne jest stanowisko skarżących - oparte poglądach doktryny i orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym stosowania art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy z uwagi na swój charakter nie podlega wykonaniu, a tym samym nie jest możliwe orzeczenie w stosunku do niej wstrzymania wykonania. Przepis art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest tożsamy z art. 152 k.p.a. Są to dwie odrębne regulacje, a orzecznictwo przywołane przez skarżących opiera się na założeniu, że jedynie akt administracyjny kwalifikujący się do wykonania, rozumianego jako "spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie", może podlegać wstrzymaniu, ponieważ jedynie wykonanie takiego aktu może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o jakich stanowi art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takiego zapisu brak w art. 152 k.p.a., zatem wykonalności z tego przepisu nie można utożsamiać z pojęciem zawartym w innej ustawie. Zdaniem Sądu, treść art. 152 k.p.a. pozwala uznać, iż zawarte w nim rozstrzygnięcie może zostać wydane również odnośnie decyzji ustalającej warunki zabudowy albowiem jest to decyzja, której wykonanie polega na wykorzystaniu jej do uzyskania pozwolenia na budowę. Wstrzymanie jej wykonania gwarantuje, iż strona się tą decyzją (w powyższym celu) nie posłuży. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem wstrzymano wykonanie decyzji Wójta Gminy z dnia 24 stycznia 2011 roku, którą ustalono na rzecz M. i C. O. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem na działce nr [...] w miejscowości U. Z akt sprawy zakończonych wydaniem tej decyzji wynika, że wydając ją, organ uznał, na podstawie danych zawartych w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, iż działka skarżących posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przyjął bowiem, iż działka nr [...] stanowi drogę gminną (publiczną). Następnie, zapoznając się z wnioskiem skarżących o zmianę ww. decyzji (w części dotyczącej konstrukcji dachu), organ ustalił, iż działka nr [...] nie ma takiego charakteru. Z tej też przyczyny organ - postanowieniem z dnia 18 lipca 2011 roku, wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. Z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) wynika bowiem, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla danego terenu jest możliwe jedynie gdy dany teren ma dostęp do drogi publicznej, czyli bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). W niniejszej sprawie bezspornym pozostaje, iż działka nr [...] nie jest drogą publiczną. Różne stanowiska organów i skarżących dotyczą natomiast tego czy jest to droga wewnętrzna (o jakiej mowa w art. 2 pkt 14 u.p.z.p.) prowadząca do drogi publicznej, czy też nie. Ustalenia w tej materii wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego, które winno zostać przeprowadzone we wznowionym postępowaniu. Natomiast dotąd poczynione przez organy ustalenia tj. brak bezpośredniego dostępu działki skarżących do drogi publicznej i konieczność zbadania możliwości dostępu pośredniego do tej drogi tj. przez drogę wewnętrzną lub na podstawie służebności, połączone z wątpliwościami co do charakteru działki nr [...] (określanej przez skarżących jako droga wewnętrzna, umożliwiająca poruszanie się pojazdów, a przez organy jako - nieutwardzony, nieurządzony teren porośnięty resztkami lasu, stanowiący dojście piesze do miejsca organizowanych festynów i spacerów rodzinnych, oraz terenów uznawanych jako miejsce kultu religijnego) pozwalają - zdaniem Sądu, uznać, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy w wyniku wznowienia postępowania. Jeżeli bowiem w toku postępowania wznowieniowego potwierdzą się ustalenia organu co do charakteru działki nr [...], a skarżący nie wykażą, że ich nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej, organ będzie miał obowiązek uchylić decyzję o warunkach zabudowy. Należy w tym miejscu podkreślić, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie przepisu art. 152 k.p.a. nie podejmuje się rozstrzygnięcia w przedmiocie merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 863/08, Baza Orzeczeń LEX nr 484864). O tym zadecyduje właściwy organ w decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego. Wydając postanowienie z art. 152 k.p.a. organ nie musiał zatem udowodnić, że decyzja dotychczasowa zostanie uchylona, musiał jedynie wykazać, ze istnieje takie prawdopodobieństwo, co też uczynił. Należy również wyjaśnić skarżącym, że z art. 152 § 1 k.p.a. nie wynika uzależnienie dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji od wszczęcia postępowania w sprawie. Organ zatem może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji nawet przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania. Postanowienie to może być wydane w fazie wszczęcia postępowania, równocześnie z postanowieniem o wszczęciu postępowania, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego (vide komentarz do art. 152 k.p.a. w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski, rok wydania: 2011, Wydawnictwo: C. H. Beck, wydanie: 11). Przedmiotowe postanowienie organ może zatem wydać w dowolnym momencie prowadzonego postępowania wznowieniowego, a nawet przed jego wszczęciem. Nie musi zatem - przed jego wydaniem, umożliwić stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, albowiem - zgodnie z art. 10 k.p.a. - taki obowiązek ma jedynie przed wydaniem decyzji (postanowienia) kończącej postępowanie w sprawie. Ponadto skarżący dowiedzieli się o wznowieniu postępowania w sprawie warunków zabudowy wcześniej niż to wskazują w skardze i zażaleniu albowiem postanowienie o wznowieniu postępowania (zawierające stanowisko organu) - jak wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy zwrotnych poświadczeń odbioru przesyłek, zostało im doręczone 20 lipca 2011 roku. Z tych też przyczyn całkowicie niezasadne są zarzuty skargi i zażalenia dotyczące wydania kwestionowanych postanowień z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Zasadnie skarżący zarzucili natomiast, iż zaskarżone postanowienie błędnie organ doręczył samym skarżącym, ponieważ powinien był doręczyć je ich pełnomocnikowi, który wniósł zażalenie. Doręczenie postanowienia osobiści skarżącym stanowiło naruszenie przepisów postępowania (art. 40 § 2 k.p.a.), które jednak nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy i nie spowodowało uchybienia terminu do wniesienia skargi do sądu. Jedynie na marginesie powyższych rozważań wyjaśnia się, iż postępowanie organów wszczęte w niniejszej sprawie nie dotyczy zmiany decyzji o warunkach zabudowy na podstawie wniosku skarżących, lecz jest postępowaniem nadzwyczajnym, zmierzającym do wydania decyzji przewidzianej w art. 151 k.p.a. Sąd nie uwzględnił zawartych w skardze wniosków dowodowych o przesłuchanie skarżących i świadków albowiem są to wnioski niedopuszczalne w świetle przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z treścią art. 106 § 3 ww. ustawy, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Mając powyższy rozważania na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 152 § 1 k.p.a., i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.