II SA/Gd 884/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. M. i G. B. na decyzję Wojewody z dnia 11 marca 2002 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 16 października 2001r. Nr [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. i W. P. pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem wbudowanym i przyłączy: wodociągowego i kanalizacyjnego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w G.-O. oraz wjazdu nad rowem melioracyjnym z przepustem na działkę z ulicy [...]. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 28, art. 32, art. 33 ust. 1, art. 34 ust.4, art. 36 i art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu 8 maja 2001r. decyzją nr [...] zatwierdzony został projekt budowlany i udzielone D. i W. P. pozwolenie na budowę wolnostojącego podpiwniczonego, o dwóch kondygnacjach mieszkalnych, domu jednorodzinnego wg projektu powtarzalnego typu W-0422 z garażem wbudowanym oraz przyłączy: wodociągowego i kanalizacyjnego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w G.-O. oraz wjazdu nad rowem melioracyjnym z przepustem na działkę z ulicy W[...]. Od decyzji tej odwołali się właściciele sąsiedniej nieruchomości G. B. i S. M., zarzucając, iż budynek został zaprojektowany jako trzykondygnacyjny sprzecznie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia 22 czerwca 2001r. nr [...] Wojewoda uchylił przedmiotową decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie występują wymagające wyjaśnienia rozbieżności i nieścisłości w określeniach rzędnych posadowienia obiektu, innych w projekcie zagospodarowania terenu działki, a innych na przekroju I-I budynku. Zgodnie z projektem budowlanym poziom posadzki piwnicy znajdowałby się powyżej poziomu terenu o 9 cm, a przyjęta na rysunku przekroju I-I rzędna poziomu terenu wynosząca -1,91 m poniżej posadzki parteru wskazuje na zamiar osypania ziemią budynku dookoła, wówczas poziom posadzki znalazłby się poniżej poziomu terenu, a piwnica zgodnie z § 3 pkt 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 140 ze zm.) nie stanowiłaby kondygnacji. W dniu 17 lipca 2001r. inwestor dostarczył dokumentację z naniesionymi zmianami wynikającymi z uzasadnienia decyzji Wojewody, a w dniu 3 września 2001r. autor projektu dokonał kolejnej korekty w dokumentacji polegającej na naniesieniu na planie zagospodarowania oraz przekrojach szczegółów obsypania budynku. Organ administracji wskazał, że przedłożony projekt po dokonaniu korekt spełnia warunki rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. S. M. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wskazując, iż projekt budowlany w dalszym ciągu nie spełnia przepisów prawa budowlanego. Skarżący zarzucił, iż określenie ilości kondygnacji możliwych do wybudowania na danym terenie według planu zagospodarowania przestrzennego, zawsze odnosi się do terenu, który jest a nie do terenu, który usypie w przyszłości inwestor, a podniesienie wysokości budynku do 3 kondygnacji jest niedopuszczalne. Nadto w odwołaniu wskazano, że na kierownika budowy powołano osobę, która na uprawnienia w specjalności budowy dróg, a nie domów, a w projekcie dokonuje się ciągłych zmian bez prowadzenia dokumentacji zmian. Decyzją z dnia 11 marca 2002r. Nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż w toku prowadzonego postępowania odwoławczego organ administracji architektoniczno-budowlanej II instancji na podstawie art. 136 k.p.a. zlecił organowi I instancji uzupełnienie przekazanych akt sprawy o materiały i dowody w sprawie, wyszczególnione w piśmie z dnia 21 grudnia 2001r. W wyniku analizy przekazanych akt sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że przekazane materiały dowodowe są niepełne, brak jest bowiem analizy zgodności projektowanej inwestycji z zapisem § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczącym odległości projektowanego budynku od istniejącego na działce sąsiedniej nr [...] budynku mieszkalnego w stosunku do jego projektowanej wysokości, liczonej od poziomu istniejącego terenu. Brak przedmiotowych wymiarów nie pozwolił organowi odwoławczemu na podjęcie decyzji w sprawie. G. B. i S. M. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując, iż organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy w oparciu o dowody i materiały zgromadzone w sprawie, na podstawie których wydana została decyzja w pierwszej instancji. Organ odwoławczy wystosował pismo do organu I instancji zlecając mu uzupełnienie akt o brakujące materiały i dowody, których brak skarżący zarzucili we wniesionym odwołaniu. W ocenie skarżących, organ I instancji winien ustosunkować się do decyzji pierwszoinstancyjnej bez kontaktowania się z organem, który wydał zaskarżoną decyzję, co wynika z procesowej i ustrojowej odrębności tych organów. Skarżący podnieśli, iż postępowanie organu II instancji jest stronnicze, narusza zasadę dwuinstancyjności, a organ ten nadużył możliwości korzystania z art. 136 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego - uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zarzuty skargi nie są uzasadnione, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skarżący kwestionowali w skardze fakt skorzystania przez organ II instancji z przewidzianej w art. 136 k.p.a. możliwości zlecenia przeprowadzenia postępowania dowodowego organowi, który wydał zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zlecił bowiem organowi i instancji uzupełnienie materiału dowodowego o zaktualizowana mapę sytuacyjno-wysokościową, na podstawie której opracowany został plan zagospodarowania terenu o obiekty wybudowane na sąsiednich działkach Nr [...] i [...], wskazanie daty naniesionych przez projektanta poprawek na projekcie typowym, przeanalizowanie konieczności uzgodnienia projektu budowlanego zamierzonej inwestycji z właścicielami łącz radiowych, przedłożenie tzw. "linijki słońca", wykazującej, iż obiekt spełnia wymogi § 13 i 60 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 140) Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wybór odnośnie przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy lub zlecenia go organowi I instancji jest pozostawiony organowi odwoławczemu, organ ten winien jednak kierować się dążeniem do ustalenia prawdy obiektywnej i nie może nadużywać możliwości zlecenia postępowania dowodowego organowi, który wydał zaskarżaną decyzję. W sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części organ II instancji winien zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, co też w niniejszej sprawie nastąpiło. Kwestionowany w skardze fakt zlecenia, w toku postępowania odwoławczego, przeprowadzenia dowodu organowi I instancji nie miał znaczenia dla rozpatrzenia sprawy. Organ odwoławczy nie wydał bowiem w oparciu o tak zebrany materiał dowodowy decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę i kończącej postępowanie. Przeciwnie, organ ten, mimo częściowego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego. Zarzuty skarżących dotyczące wadliwego zlecenia postępowania dowodowego organowi I instancji są zatem bezprzedmiotowe, bowiem zgromadzone w ten sposób dowody nie zostały przez organ odwoławczy wykorzystane do wydania rozstrzygnięcia. W istocie organ odwoławczy, nie oparł się na dowodach przeprowadzonych przez organ I instancji i wydał w sprawie rozstrzygnięcie zgodne ze stanowiskiem zawartym w skardze. Zgodnie z art. 138 § 1 i 2 k.p.a., organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania w niniejszej sprawie, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji pierwszo-instancyjnej, mógł wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji zasadnie uznał, że w postępowaniu I - instancyjnym nie wyjaśniono szeregu okoliczności mających istotne znaczenie dla rozpatrzenia sprawy. Przewidziany w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy w sytuacji stwierdzenia wadliwości decyzji organu I instancji, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby prowadzenia w znacznym zakresie postępowania dowodowego. W niniejszej sprawie, organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż postępowanie przed organem I instancji posiada istotne braki, wymagające przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Zaskarżona decyzja nie narusza zatem prawa. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym oddalił skargę.