II SA/Gd 884/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Marta Went po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 maja 2003 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 4 kwietnia 2003 r., Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust .2 pkt 1, art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 ust. 1 k.p.a. nakazał pani D. P. rozbiórkę samowolnie posadowionego na terenie działki nr [...] w G. obiektu budowlanego pełniącego funkcję gospodarczą. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 3 kwietnia 2003 r. wizji ustalono, iż w 2002 r. na działce nr [...] w G. zrealizowano obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, nietrwale związany z gruntem, o wymiarach zabudowy 7,50 m x 2,40 m, pełniący funkcję gospodarczą. Inwestor, pani D. P., nie posiadała wymaganej przepisami art. 28 Prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez właściwy organ, jak również nie zgłosiła zamiaru dokonania zabudowy do Urzędu Gminy. W związku z samowolnym wybudowaniem przedmiotowego obiektu zastosowano tryb art. 48 Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła pani D. P. żądając jej uchylenia z powodu wadliwości. Odwołująca się wywodziła, iż przedmiotowy obiekt spełnia przesłanki wynikające z art. 29 ust. pkt 1 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zatem jego wzniesienie nie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. D. P. stwierdziła ponadto, że dokonała zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowego obiektu, dowodem na co jest wielokrotne występowanie przez nią z wnioskami do Wójta gminy, w wyniku czego wydana została decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwoleniu na budowę linii kablowej na działce nr [...] w G. Powyższe w opinii odwołującej się potwierdza okoliczność iż Wójt Gminy został poinformowany przez nią o zamiarze postawienia parterowego domku na tej działce. Od zgłoszenia tego organ nie wniósł sprzeciwu. Po rozpoznaniu powyższego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 maja 2003 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 z późniejszymi zmianami) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nie znajdując podstaw do jej zmiany lub uchylenia. W uzasadnieniu organ wskazał iż działka nr [...] w G. nie jest siedliskiem rolnym, a zatem przedmiotowy obiekt nie stanowi obiektu gospodarczego zawiązanego z produkcją rolną i uzupełniającą zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Na budowę tego obiektu konieczne jest zatem uzyskanie stosownego pozwolenia. Organ stwierdził także, iż decyzja o warunkach zabudowy oraz decyzja o pozwoleniu na budowę przyłącza energetycznego na powyższej działce dotyczy wyłącznie budowy tego przyłącza i nie może stanowić jednocześnie zgłoszenia zamiaru wykonania innego obiektu w rozumieniu art. 30 Prawa budowlanego. Stwierdzenie zaś przez organ samowoli budowlanej stanowi przesłankę do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję wniosła pani D. P. żądając jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła: 1. obrazę prawa materialnego, a w szczególności art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, iż na posadowienie na działce rolnej parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 18 m2, nietrwale związanego z gruntem wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, co w konsekwencji skutkowało: 2. naruszeniem prawa materialnego, a w szczególności art. 48 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż sporny budynek gospodarczy podlega rozbiórce w trybie określonym w decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego; 3. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż nie nastąpiło zgłoszenie budowy budynku właściwemu organowi w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane przed rozpoczęciem jego budowy w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy w pełni potwierdził, iż zgłoszenie nastąpiło poprzez czynności faktyczne dokonane w przewidzianym prawem terminie, nadto zgłoszenie zostało sanowane przez Urząd Gminy poprzez wydanie kolejnych decyzji dotyczących spornego obiektu już po dacie zgłoszenia, co znajduje potwierdzenie w przedłożonych do akt sprawy dokumentach; 4. naruszenie art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż zgłoszenie budowy parterowego budynku gospodarczego spełniającego kryteria zwalniające od uzyskania decyzji pozwolenie na budowę winno nastąpić - podobnie jak wniosek o wydanie decyzji pozwolenie na budowę - według ściśle określonego wzorca określonego rozporządzeniem Ministra do spraw architektury i budownictwa w sytuacji, gdy dyspozycja art. 30 ustawy - Prawo budowlane takiego wymogu nie wprowadza; 5. naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co miało bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia; 6. naruszenie przepisów postępowania (art. 9 k.p.a) poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a wręcz działanie wprowadzające skarżącą w błąd poprzez wydawanie kolejnych decyzji, w tym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które pogłębiały świadomość skarżącej, iż zarówno budowa spornego obiektu, jak i jego infrastruktury jest zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. a postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności). Przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) stanowi, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Zamiar budowy takiego obiektu wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W myśl art. 3 pkt 5 w związku z art. 29 ust. 5a Prawa budowlanego przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki w terminie nie przekraczającym 120 dni od daty rozpoczęcia budowy, nie połączony trwale z gruntem. Także zamiar budowy tymczasowych obiektów budowlanych zwolniony są od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wymaga natychmiast zgłoszenia. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w szczególności z protokołu sporządzonego z przeprowadzonej w dniu 3 kwietnia 2003 r. wizji wynika, iż na terenie działki nr [...] w G., znajduje się, wybudowany w 2002 r., obiekt budowlany pełniący funkcję gospodarczą o konstrukcji drewnianej, nie związany trwale z gruntem, o wymiarach 7,50 m x 2,40 m. Obiekt znajdujący się na działce nr [...] w G. nie spełnia przesłanek z art. 29 ust. pkt 1 lit. a, bowiem działka na której się znajduje, nie jest działką siedliskową. Zatem przepis ten nie mam zastosowania w niniejszej sprawie. Natomiast z powyższego jednoznacznie wynika, iż niniejszy obiekt jest tymczasowym obiektem budowlanym, bowiem nie jest trwale związany z gruntem, co potwierdzone zostało w protokole oględzin i ekspertyzy. Obiekt budowlany niepołączony trawle z gruntem, jest tymczasowym obiektem budowlanym niezależnie od tego czy jest przeznaczony do użytkowania w czasie krótszym od jego trwałości technicznej oraz czy przewiduje się jego przeniesienie czy rozbiórkę (por. Prawo budowlane, Komentarz, Z. Kostka, ODDK, Gdańsk 2005 r. str.15). Jednakże realizacja tymczasowego obiektu budowlanego na okres powyżej 120 dni wymaga pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego. Stosownie do art. 48 obowiązującej w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j. t. z 2000 r. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z ustaleń dokonanych przez organy administracji wynika bezspornie, iż D. P. w 2002r., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, wybudowała tymczasowy obiekt budowlany, pełniący funkcję gospodarczą. Obowiązujące wówczas przepisy art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. c wymagały uzyskania pozwolenia na budowę dla wykonania każdej budowli z wyłączeniem budów i robót budowlanych wymienionych enumeratywnie w art. 29 ustawy. Zwolnienie to, jak wyższej wskazano, nie dotyczyło inwestycji skarżącej. Ponadto obowiązujący w dacie realizacji przedmiotowych robót budowlanych oraz w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 28 ustawy Prawa budowlanego stanowił, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Od czasu wejścia w życie nowego Prawa budowlanego, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), w którym zamieszczono art. 48, przewidujący obowiązek wydania przez organ administracji obligatoryjnego nakazu rozbiórki każdego obiektu budowlanego lub jego części, który zrealizowano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w prasie oraz mediach toczyły się publiczne dyskusje na temat restrykcyjności tego przepisu i jego zgodności z Konstytucją. W 1998 r. skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne dotyczące zgodności z Konstytucją cytowanego art. 48 Prawa budowlanego. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 1999 r. (P 2/98; OTK 1999, Nr 1, poz. 2) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 48 Prawa budowlanego jest zgodny z art. 2, 21 ust 1, 32 ust 1 i art. 64 ust 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunału wskazano, że ustawodawca nie przekroczył ram wyznaczonych treścią art. 31 ust 3 Konstytucji, a w szczególności postulatu adekwatności. Obligatoryjność wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektów wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej stanowić ma sankcję za niedopełnienie ustawowego wymogu uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia zamiaru jej prowadzenia. Według uzasadnienia tego wyroku Trybunału sankcja przewidziana w art. 48 służy zapobieganiu sytuacjom łamania prawa, dlatego widzieć ją należy w kategorii generalnej prewencji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem o konieczności rozbiórki decyduje konkretny przepis prawa, a nie uznanie organu budowlanego i to niezależnie od subiektywnego przekonania skarżącego o nieracjonalności decyzji rozbiórkowej i powodów wybudowania obiektu budowlanego. Niedopełnienie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru budowy i zrealizowanie obiektu bez dopełnienia tych warunków skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu na podstawie art. 48 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane. Jak wskazano na wstępie rozważań Sądu stwierdzenie "samowoli budowlanej" obliguje właściwy organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki budowanego bądź już wzniesionego obiektu budowlanego. Jedyną i konieczną przesłanką wydania nakazu rozbiórki obiektu wybudowanego bez pozwolenia jest stwierdzenie niedopełnienia przez inwestora wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym ustawa nie uzależnia nakazu rozbiórki od przyczyn rozpoczęcia budowy bez pozwolenia, stanu zaawansowania budowy, ani od spełnienia materialnoprawnych przesłanek warunkujących uzyskanie pozwolenia na budowę. Zatem należy stwierdzić, iż organy pierwszej i drugiej instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne, przestrzegając zasad i przepisów k.p.a. oraz prawa budowlanego. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) oddalił skargę.