II SA/Gd 885/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. P. i M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 września 2011 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę. Skarżący A. P. i M. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 września 2011 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 października 2010 r., zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą skarżącym pozwolenia na wznowienie robot budowlanych polegających na dobudowie garażu z tarasem do budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w miejscowości T. przy ul. S. 1 w gminie K. oraz nakładającą na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu przed przystąpieniem do użytkowania, oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących istotnych dla sprawy okolicznościach: Postanowieniem z 15 października 2007 r., wydanym na podstawie art. 50 ust 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał skarżącym prowadzenie robót budowlanych polegających na dobudowie garażu z tarasem do budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w T. przy ul. S. 1, w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Organ I instancji decyzją z 10 grudnia 2007 r., wydaną na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na skarżących obowiązek zamurowania istniejącego otworu bramy garażowej w ścianie północnej garażu od strony działki nr [...] oraz sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego robót budowlanych polegających na dobudowie garażu z tarasem, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Następnie decyzją z 23 maja 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na dobudowie garażu z tarasem do budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w miejscowości T. przy ul. S. 1. Decyzją z 28 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że roboty budowlane wykonane w 2007 r. polegające na wymurowaniu z bloczków gazobetonowych na stropie garażu zadaszonego wiatrołapu (czyli faktycznie nowej kubatury), z otworem okiennym i drzwiowym, stanowiły odrębną realizację, na którą inwestor nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z powyższym realizację zadaszonego wiatrołapu organ I instancji winien rozpatrzeć w oparciu o przepisy art. 48, a nie w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji wyłączył ze sprawy niniejszej roboty budowlane polegające na wykonaniu na stropie garażu wiatrołapu, stanowiącego nową kubaturę. Kwestia ta została rozpatrzona w odrębnym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego i decyzją z 5 sierpnia 2009 r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie wiatrołapu jako bezprzedmiotowe. W przedmiotowej zaś sprawie decyzją z 11 lutego 2009 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 prawa budowlanego organ I instancji zatwierdził dla projekt budowlany zamienny i udzielił skarżącym pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na dobudowie garażu z tarasem do budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w miejscowości T. przy ul. S. 1 oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wskazanego obiektu przed przystąpieniem do użytkowania. W dniu 5 maja 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia z 15 października 2007 r. oraz o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 10 grudnia 2007 r. Decyzja organu I instancji z 11 lutego 2009 r. została w dniu 27 lipca 2010 r. uchylona przez organ II instancji. Organ odwoławczy stwierdził między innymi, że szczegółowego wyjaśnienia wymaga kwestia usytuowania garażu względem budynku mieszkalnego i jego odległości od działek sąsiednich. Organ odwoławczy podniósł ponadto, że w wyniku przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego zweryfikował swoje poprzednie ustalenia i wskazał jednoznacznie, że kwestię wiatrołapu pobudowanego na stropie garażu dobudowanego do budynku mieszkalnego należy ująć w postępowaniu dotyczącym istotnych odstępstw. W konsekwencji ponownego rozpoznania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 11 października 2010 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił skarżącym pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na dobudowie garażu z tarasem do budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w miejscowości T. przy ul. S. 1, gmina K. oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wskazanego obiektu przed przystąpieniem do użytkowania. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji stwierdził, że w odniesieniu do wiatrołapu postępowanie stało się bezprzedmiotowe w skutek wykonanej przez inwestorów rozbiórki, po wyłączeniu budowy wiatrołapu do odrębnego postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z wytycznymi organu II instancji zawartymi w decyzji z dnia 28 sierpnia 2008 r. W kwestii usytuowania garażu wyjaśnił, że w trakcie postępowania ustalono, iż garaż od strony działki sąsiedniej nr [...] znajduje się w jednej linii ze ścianą budynku mieszkalnego, w odległości ok. 3,55 m od granicy działki. W ścianie garażu usytuowane są wrota wjazdowe, zatem minimalna odległość od granicy działki sąsiedniej winna wynosić 4 m i taką odległość przewidywał projekt pierwotny. Niezgodne z warunkami technicznymi zbliżenie ściany obiektu z otworem na wrota do granicy działki było przedmiotem zaskarżenia przez sąsiada. Przedłożony zamienny projekt budowlany przewiduje odsunięcie tej ściany od granicy z działką nr [...] na odległość 4 m zamiast zamurowania otworu w ścianie. W celu wyeliminowania niejasności w kwestii poprawek naniesionych przez projektanta w projekcie budowlanym zamiennym jego autorka w dniu 24 sierpnia 2010 r. dokonała stosownym adnotacji dotyczących w szczególności wiatrołapu. Organ wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, w decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z przedłożonego zamiennego projektu budowlanego wynika, że inwestor zdecydował się na zmniejszenie długości garażu poprzez odsunięcie ściany z otworem drzwiowym od granicy z działką nr [...] na przepisową odległość 4 m, wynikającą § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dna 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z tym nałożony w decyzji obowiązek zamurowania otworu w ścianie północnej stał się bezprzedmiotowy. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że zaszły przesłanki do wydania decyzji o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Uzasadniając zaskarżoną do Sądu decyzję, organ II instancji podniósł, że w celu uzupełnienia materiału dowodowego w trybie odwoławczym, zwrócił się do organu I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania i przekazanie informacji dotyczącej wykonania wynikającego z decyzji z 10 grudnia 2007 r. obowiązku zamurowania istniejącego otworu bramy garażowej w ścianie północnej garażu od strony działki nr [...], w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi organ I instancji przekazał protokół z oględzin i dokumentację fotograficzną, która potwierdziła że obowiązek zamurowania wrót garażowych nie został wykonany. Z wyjaśnień organu I instancji wynika, że powodem niewykonania obowiązku jest inne rozwiązanie zawarte w projekcie budowlanym, polegające na odsunięciu tej ściany od granicy działki na przepisową odległość 4 m. Organ odwoławczy stwierdził, że w chwili obecnej w dalszym ciągu w ścianie istniejącego w chwili obecnej garażu, znajdują się wrota garażowe - otwierane na stronę działki sąsiedniej w odległości 3,55 m od granicy. Analizując w trybie odwoławczym przedłożony przez inwestora projekt zamienny, organ odwoławczy stwierdził, że jest on wprawdzie zgodny z prawem i obowiązującymi przepisami, w szczególności z § 12 ust 1 pkt 1 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, niemniej jednak w chwili obecnej, tj. na etapie zatwierdzenia przedłożonego przez inwestora zgodnego z przepisami projektu zamiennego, konieczne jest wyegzekwowanie przez organ I instancji obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 10 grudnia 2007 r. W przeciwnym bowiem przypadku, organy nadzoru budowlanego utracą możliwość proceduralną przymuszenia strony zobowiązanej do zrealizowania inwestycji zgodnie z przepisami, tj. w przepisowej odległość od granicy z sąsiednią działką. W konsekwencji stwierdził, że podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie jest przedwczesne. Warunkiem bowiem wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego jest wykonanie przez inwestora obowiązku nałożonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowanego, a organ I instancji ma z kolei obowiązek sprawdzenia jego wykonania przed wydaniem rozstrzygnięcia. Odnosząc się do odwołania organ II instancji stwierdził, że organ I instancji nie naruszył przepisu art. 10 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że pismem z 20 września 2010 r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania, że przed wydaniem decyzji mogą zapoznać się z aktami sprawy. Ponadto organ odwoławczy informował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w toku postępowania materiałem dowodowym, przed wydaniem decyzji ostatecznej. Nadto wyjaśnił, że zgodnie z art. 162 K.p.a., konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze do Sądu zarzucono: 1. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez uchylenie decyzji organu I instancji; 2. naruszenie art. 55 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ust. 6 Prawo budowlane poprzez stwierdzenie, iż w stanie faktycznym sprawy, wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, organy nadzoru nie będą mogły wymusić od skarżących wykonania inwestycji zgodnie z prawem; 3. naruszenie art. 8, art. 9, art. 12 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Następnie, stosownie do art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z powyższych norm prawnych wynika przede wszystkim, że wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych możliwe jest dopiero po uprzednim wykonaniu obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie decyzją z 10 grudnia 2007 r., wydaną na mocy wskazanego przepisu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek zamurowania istniejącego otworu bramy garażowej w ścianie północnej garażu od strony działki nr [...]. Wykonanie tego obowiązku stało się tym samym warunkiem niezbędnym do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Tymczasem bezspornym było, że w dacie wydawania decyzji organu I instancji z 11 października 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, obowiązek zamurowania otworu okiennego nie był przez skarżących wykonany. Brak było zatem podstaw do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, stąd też stwierdzić należy, że decyzja organu I instancji została słusznie wyeliminowana z obrotu prawnego przez organ odwoławczy. Niemożność wydania decyzji o treści takiej, jak decyzja organu I instancji 11 października 2010 r., wynika z braku realizacji nałożonego obowiązku zamurowania otworu bramy garażowej, wynikającego z ostatecznej i pozostającej w obrocie prawnym, a więc w dalszym ciągu wiążącej decyzji z dnia 10 grudnia 2007r. Okoliczność ta oznacza jednocześnie, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu nie jest zasadne stwierdzenie organu II instancji, że w niniejszej zachodzi konieczność wyegzekwowania przez organ I instancji obowiązku nałożonego decyzją z 10 grudnia 2007 r. Z cytowanego wyżej art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wynika bowiem, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora właściwy organ jedynie sprawdza wykonanie obowiązku i w zależności od wyniku tego sprawdzenia podejmuje stosowną decyzję. Wobec powyższego za niezasadny również uznać należało podniesiony w punkcie drugim skargi zarzut, dotyczący możliwości wymuszenia od skarżących wykonania inwestycji zgodnie z prawem na etapie udzielania pozwolenia na użytkowanie. Postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego musi się zakończyć w sposób w nim przewidziany. Sąd nie uwzględnił także zarzutu naruszenia art. 8, 9, 12 K.p.a. poprzez długie i niekonsekwentne postępowanie. Wskazać bowiem należy, że sposób zalegalizowania przedmiotowych robót budowlanych określono w decyzji z 10 grudnia 2007 r. W szczególności zaś nakładając wskazany obowiązek zamurowania otworu drzwiowego uzależniono zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego od wykonania tegoż obowiązku. W decyzji tej jednocześnie zobowiązano skarżących sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Decyzja ta nie została nigdy uchylona. Przedmiotowa sprawa wymaga wyjaśnienia jedynie w powyższym zakresie, stąd zasadne było wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania nie wyjaśnił istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poprzestając na błędnym stwierdzeniu, że nałożony w decyzji z 10 grudnia 2007 r. obowiązek zamurowania otworu w ścianie północnej stał się bezprzedmiotowy. Niezasadny jest przy tym zarzut dotyczący braku wskazania przepisów prawa materialnego w podstawie prawnej rozstrzygnięcia organu II instancji. Co prawda na wstępie decyzji nie wymieniono art. 51 ust. 4 prawa budowlanego, niemniej przepis ten powołano w uzasadnieniu decyzji wraz z wyjaśnieniem jego treści w taki sposób, że nie budzi wątpliwości, iż był on w powiązaniu z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.